III SAB/Kr 12/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego postanawia skargę odrzucić W dniu [...].12.2003 r. przewoźnik Ł. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przewóz Osób" otrzymał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej A.-T. N. - A. przez S. W dniu [...].06.2005 r. zezwolenie na wykonywanie przewóz na tej samej linii otrzymał również PKS S.A. z siedzibą w W. W dniach: [...].07.2005 r., [...].10.2005 r., [...].11.2005 r., [...].11.2005 r., [...].11.2005r. [...].12.2005 r., [...].01.2006 r., [...].01.2006 r., [...].01.2006 r., [...].02.2006 r., [...].02.2006r. [...].02.2006 r., [...].02.2006 r., [...].02.2006 r., [...].02.2006 r., [...].02.2006 r., [...].03.2006r. [...].04.2006 r., [...].04.2006 i [...].05.2006 r. przeprowadzano kontrolę przewoźników wykonujących kursy na linii A.-T. N.- B. Kontrole te wykazały niewielkie naruszenia warunków wykonywania przewozów przez każdego z przewoźników (w tym PKS S.A. z siedzibą w W., Ł. T. "Przewóz Osób", L. J. oraz MZK Spółkę z o.o.). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].02.2006 r. sporządzono analizę sytuacji rynkowej w zakresie podjęcia decyzji o zmianie zezwolenia wydanego na rzecz PKS S.A. z siedzibą w W. na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym na linii A. -T. N.-A. przez S. Dnia [...].03.2006 r. sporządzono analizę sytuacji rynkowej poprzedzającej podjęcie decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym na linii: A. -T. N.-A. przez S., B. na rzecz przewoźnika L. J. W dniu [...] maj a 2006 r. Ł. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...], zarzucając nie podejmowanie czynności w stosunku do przewoźników PKS S.A. z siedzibą w W. oraz Bus J. i tym samym naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 125, póz. 1371 z późn. zm.) polegające na zaniechaniu przez Burmistrza wszczynania kontroli celem sprawdzenia nieprawidłowości i stwierdzenia naruszeń prawa w zakresie wykonywania przewozów regularnych pasażerskich w krajowym drogowym transporcie osób na liniach komunikacyjnych: A. - T. oraz A. -B. i to pomimo wielokrotnych wniosków skarżącego, popartych dowodami. Podniesiono w skardze, że Burmistrz [...] celowo unikał zastosowania art. 104 i 105 k.p.a., ponieważ brak wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Wskazano na naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., które polegało na zaniechaniu przez Burmistrza Andrychowa informowania skarżącego o przedsięwziętych środkach, uznanych za zasadne okolicznościach i przesłankach, z których wywiedziono podjęte rozstrzygnięcia w sprawie, a także braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz brak jakiejkolwiek inwencji ze strony Burmistrza [...] oraz pracowników Urzędu Miejskiego w A. mających na celu współpracę ze skarżącym celem pełnego rozpoznania stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w obrębie linii komunikacyjnych A.-T. oraz A.-B. organem właściwym do wydania, cofnięcia, lub zmiany zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób jest Burmistrz [...]. Burmistrz ten jest organem upoważnionym do wszczęcia i prowadzenia kontroli wykonywania przewozów w zgodności z posiadanymi zezwoleniami w i w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Niezgodność wykonywania przewozów przez PKS S. A. z siedzibą w W. polega na zawieszeniu i niewykonywaniu kursów przez okres przekraczający 3 miesiące oraz wykonywaniu kursów niezgodnie z warunkami objętymi zezwoleniem (zmiana godzin odjazdu/przyjazdu, wydłużanie trasy, skracanie, zmiana przebiegu, pobieranie opłat niezgodnych z cennikiem) i w sposób kolidujący w kursami wykonywanymi przez skarżącego. Przewoźnik Bus J. wykonuje przewozy na tej lini również niezgodnie z warunkami objętymi zezwoleniem (zmiana godzin odjazdu/przyjazdu, wydłużanie trasy, skracanie, zmianę przebiegu, pobierania opłat niezgodnych z cennikiem) i w sposób kolidujący w kursami wykonywanymi przez skarżącego. Skarżący wskazał, że wielokrotnie zwracał się z pisemnymi wnioskami, żądaniami, petycjami jak i osobiście interweniował u Burmistrza [...] celem wszczęcia działań zmierzających do ukrócenia rażącego łamania prawa przez PKS S.A. w W. oraz Bus J., ale większość z tych wniosków była ignorowana i do dnia wniesienia skargi nie wszczęto postępowania kontrolnego w trybie art. 84 ustawy o transporcie drogowym. Zarzucono pracownikom Urzędu Miejskiego w A. brak prowadzenia postępowań kontrolnych lub prowadzenie ich w sposób wybitnie i intencjonalnie nieudolny, efektem czego było wciąż powtarzane oświadczenia organu o braku stwierdzania jakichkolwiek nieprawidłowości w zgłaszanym zakresie, co oczywiście mijało się z prawdą. Do skargi dołączono pisma informujące Burmistrza [...] o potrzebie przeprowadzania kontroli przewoźników na ww. linii. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] zarzucił, że skarżący nie posiada legitymacji czynnej oraz nie wykazał interesu prawnego, który zostałby naruszony wskutek bezczynności organu i wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, a z ostrożności procesowej także o odrzucenie skargi jako niespełniającej wymogów formalnych pisma w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu strona przeciwna wskazała, że kwestionowany brak kontroli dotyczy w istocie decyzji administracyjnych (zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym) wydanych na rzecz przedsiębiorców innych niż skarżący. Ł. T. nie jest stroną tego stosunku administracyjnego i nie posiadają w tym zakresie procesowej czynnej legitymacji. Zarzuty skargi nie dotyczą naruszenia sfery interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego (w przypadku cofnięcia zezwoleń, skarżący potencjalnie miałby możliwość czerpania korzyści z przewozów większej liczby osób). Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi podniesiono, że Burmistrz [...] dysponuje wieloma dokumentami - notatkami służbowymi oraz protokołami spisanymi na okoliczność kontroli wszystkich przewoźników. Dokumenty te były gromadzone, jednak nie stanowiły podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia przewoźnikom, bo nie stwierdzono rażących nieprawidłowości. Organ ten występował również do innych jednostek, tj. Policji, Inspekcji Transportu Drogowego i Urzędu Skarbowego, uprawnionych do kontroli z wnioskiem o częstsze przeprowadzanie kontroli przewoźników wykonujących regularne przewozy osób na terenie Gminy [...]. W ocenie Burmistrza [...] skarżący nie jest stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawania, zmiany lub cofnięcia zezwolenia przewoźnikom PKS S.A. z siedzibą w W. i L. J., co powoduje, że nie miał on uprawnienia do czynnego udziału w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych. Prowadząc prywatne "kontrole", których efektem były liczne skargi na sąsiednich przewoźników - PKS S.A. z siedzibą w W. i L. J. - działał on wbrew art. 84 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi o uprawnieniu do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów jedynie dla organu udzielającego tego zezwolenia, a nie dla innych przewoźników. Od dnia [...] marca 2006r. przewozy na liniach A. - T. N. -A. przez S. oraz A. - B. - A. S. nie są obsługiwane przez PKS S.A. z siedzibą w W., gdyż przewoźnik ten zrezygnował z wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na tych liniach. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. są w ocenie Burmistrza [...] całkowicie bezzasadne i nie zasługują w świetle powyższego na uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Burmistrza [...] w zakresie braku podjęcia czynności kontrolnych uregulowanych w art. 84 i następnych ustawy z dnia 6 września 2001 r, o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2088 z późn. zm.). Skarga ta jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej daje w skrócie P.p.s.a., zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach, w których organy te zobowiązane były do podjęcia następujących czynności: 1) wydania decyzji administracyjnej; 2) wydania postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; 3) wydania postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) podjęcia innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak wyznaczony zakres kognicji sądu administracyjnego nie pozwala na przyjęcie, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z wyżej wymienionych przypadków określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym postępowanie kontrolne przeprowadza się na podstawie wydanego w tej sprawie postanowienia określającego zakres kontroli oraz osoby upoważnione do jej przeprowadzenia. Postanowienie to nie jest zaskarżalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zasada ta obowiązuje również na gruncie ustawy o transporcie drogowym i oznacza, że tylko wówczas przysługuje zażalenie na postanowienia wydane na podstawie przepisów tej ustawy, jeżeli przepis prawa wprost taką możliwość przewidywałby. Ani ustawa o transporcie drogowym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania kontrolnego w trybie art. 85 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Postanowienie to nie jest aktem kończącym postępowanie, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Postanowienie to wszczyna postępowanie. Zarzucany w skardze brak podjęcia postępowania kontrolnego nie może być również uznany za inną czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszczęcie, tak jak i odmowa wszczęcia postępowania kontrolnego w zarzucanym przez skarżącego przypadku, nie dotyczy żadnego przysługującego mu uprawnienia bądź obowiązku. Nawet bowiem skutki tak wszczętego postępowania kontrolnego w zarzucanym w skardze zakresie nie mają wpływu na uprawnienia i obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa. Co najwyżej ewentualny skutek w postaci cofnięcia zezwolenia konkurencyjnemu przewoźnikowi mógłby mieć wpływ na interes faktyczny skarżącego, przejawiający się z możliwości zwiększenia obrotów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Zwiększenie zysku, bądź pozbycie się konkurencyjnego podmiotu z zakresu prowadzone działalności nie jest uprawnieniem bądź obowiązkiem skarżącego wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W zakresie objętym tą skargą nie ma przepisów odrębnych przewidujących kontrolę sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w przypadku, gdy nie dotyczy ona zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. ani zakres ten nie wynika z przepisów ustaw szczególnych stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. Tym samym należy wskazać, że istnieje przesłanka odrzucenia skargi, która uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności zarzutów podniesionych w samej skardze, czyli uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli sprawy. Z tej przyczyny Sąd nie może w tej sprawie zbadać, czy Burmistrz Andrychowa był bezczynny w zakresie zarzucanym w skardze. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.