III SAB/Kr 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy skargę oddala J. P. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a wniesionej dnia 22 kwietnia 2008 r. za pośrednictwem organu skardze zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność w sprawie wydania dowodu osobistego i wnosił o stwierdzenie naruszenia prawa. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że w dniu 30 grudnia 2005 r. urzędnik Urzędu Gminy odmówił przyjęcia wniosku skarżącego wraz z załącznikiem. Wskazywał, że wniesienie skargi poprzedził zażaleniem do Wojewody, a pismem z dnia 18 lutego 2008 r. wezwał Wójta do "naprawienia naruszonego prawa", ale bez rezultatu, gdyż dokumentu nie otrzymał. Do skargi załączył datowany na 30.12.2005 r. wniosek o wydanie dowodu sporządzony na urzędowym druku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wójt zarzucił, że w dniu 30.12.2005 r. skarżący nie złożył wypełnionego wniosku wraz z załącznikami w celu wymiany książeczkowego dowodu osobistego i został poinformowany, że "należy wypełnić wniosek o wydanie dowodu osobistego, dołączyć odpis skrócony aktu urodzenia oraz złożyć dowód uiszczenia opłaty w kwocie 30 zł". Podniósł dalej, że 2007 r. skarżący pobrał formularz wniosku ale go nie złożył, a 31.01.2008 r. pisemnie został powiadomiony o konieczności wymiany posiadanego dowodu książeczkowego, z uwagi na upływ terminu jego ważności z dniem 31 marca 2008 r. Na to powiadomienie skarżący zareagował pismem z 18 lutego 2008 r. W odpowiedzi na nie Urząd przesłał czysty formularz wniosku o wydanie dowodu z prośbą o wypełnienie go i złożenie osobiście w Urzędzie Gminy wraz z załącznikami podanymi we wniosku. W kolejnym piśmie, które wpłynęło 18.03.2008 r. skarżący zawiadomił, że posiada formularz wniosku z datą 30.12.2005 r., a w związku z tym przesłany formularz zwraca. W związku z powyższym, kolejnym pismem z 27.03.2008 r. Wójt zwrócił się do skarżącego o udostępnienie wypełnionego wniosku z datą 30.12.2005 r. jako niezbędnego do wydania dowodu. Skarżący nie złożył wniosku i nie uiścił opłaty za wydanie dowodu. Urząd dysponuje tylko przesłanym w 2007 r. przez USC odpisem skróconego aktu urodzenia skarżącego. Przy odpowiedzi na skargę, poza skargą i wnioskiem z 30.12.2005 r. Wójt Gminy przedłożył akta składające się z pism Wójta z dnia 31.01.2008 r., 5.03.2008 r. i 27.03.2008 r. skierowanych do skarżącego oraz z pism skarżącego do Wójta z 18.02.2008 r. i 17.03.2008 r. W nawiązaniu do treści odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że w chwili składania w dniu 30.12.2005 r. wniosku dysponował odpisem skróconym aktu urodzenia wystawionym w kwietniu 2005 r., a wniosek nie został przyjęty, z powodu "zakończenia roku". Powoływał się na treść pisma Wójta Gminy do skarżącego z dnia 1.09.2006 r. Przy kolejnym piśmie z daty wpływu do Sądu 22.07.2008 r. skarżący przedłożył pismo Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji z dnia 10 sierpnia 2006 r. skierowane do Wójta Gminy, a do wiadomości skarżącego. Sąd na postawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił dowód z Pisma Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji z dnia 10 sierpnia 2006 r. [...] skierowanego do Wójta Gminy oraz, z Pisma Wójta Gminy z dnia 1.09.2006 r. Nr [...] skierowanego do skarżącego. Z treści pierwszego z tych dokumentów wynika, że: dnia 26 kwietnia 2006 r. skarżący złożył do Wojewody skargę na odmowę przyjęcia przez Urząd Gminy wniosku o wydanie dowodu osobistego, Wojewoda uznał skargę za uzasadnioną i pismem z dnia 25 maja 2006 r. znak [...] – którego akta administracyjne nie zawierają – skierowanym do Wójta zajął stanowisko, że odmowa przyjęcia niekompletnego wniosku była bezpodstawna – Urząd winien wniosek przyjąć i wezwać skarżącego o uzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, tj. odpisu skróconego aktu urodzenia oraz opłaty za dowód osobisty, dnia 24 lipca 2006 r. J. P. wniósł do Wojewody kolejną skargę na urzędnika, który odmówił przyjęcia wniosku z 30.12.05 r., Wojewoda pismem z dnia 10 sierpnia 2006 r. przekazując tę skargę Wójtowi do załatwienia w trybie art. 232 § 2 kpa, zarazem stwierdził, że Urząd z własnej inicjatywy, po otrzymaniu pisma Wojewody z 25 maja 2006 r. nie podjął czynności w celu załatwienia sprawy, tj. nie wezwał skarżącego o złożenie kompletnego wniosku o wymianę dowodu osobistego. Treścią pisma Wójta Gminy z dnia 1.09.2006 r. jest skierowana do skarżącego informacja o godzinach pracy Urzędu Gminy połączona z prośbą o osobiste zgłoszenie się celem złożenia wniosku o wymianę dowodu osobistego wraz ze wskazaniem załączników jakie do wniosku należy dołączyć. Z przedstawionych jako akta administracyjne pism wynika co następuje: pismem z 31.01.2008 r. Wójt Gminy powiadomił skarżącego o konieczności wymiany dowodu osobistego z uwagi na upływ terminu jego ważności z dniem 31 marca 2008 r., w odpowiedzi pismem z 18.02.2008 r. wezwał Wójta do "naprawienia naruszonego prawa odmową przyjęcia wniosku z 30.12.2005 r.", pismem z 5.03.2008 r. Wójt informuje, że skarżący nie złożył wypełnionego wniosku wraz z załącznikami o wymianę dowodu i po raz kolejny prosi o wypełnienie załączonego formularza wniosku i złożenie go osobiście wraz z załącznikami, skarżący pismem z 17.03.2008 r. z daty wpływu 18.03.08 podtrzymuje "wezwanie z 18.02.08" i podkreśla, że 30.12.05 odmówiono przyjęcia wniosku i zwraca przesłany formularz, bo posiada taki formularz z datą 30.12.2005 r., a odpis aktów urodzenia znajduje się w urzędzie, Wójt Gminy dnia 27.03.08 ponownie prosi o udostępnienie wniosku wypełnionego przez skarżącego z datą 30.12.2005 r. i informuje, że złożenie wniosku jest niezbędne dla wydania dowodu osobistego. Po wymianie tych pism skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosują środki określone w ustawie. Postawienie zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej –Wójtowi Gminy – w wydaniu dowodu osobistego, oznacza w istocie postawienie zarzutu, iż organ nie załatwił sprawy w terminie określonym art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa – lub ustalonym w trybie art. 36 kpa. Rozstrzygnięcie zatem o zasadności skargi, wymaga uprzedniej oceny, czy w ustalonej sytuacji, można Wójtowi Gminy postawić zarzut bezczynności. W wypadku uwzględnienia skargi przepis art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –dalej ustawa ppsa – określa rodzaje rozstrzygnięć jakie podejmuje Sąd a w szczególności zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn.zm.), osoba pełnoletnia będąca obywatelem polskim i zamieszkała w Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana posiadać dowód osobisty. Przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – dalej ustawa – nakłada na posiadacza dowodu osobistego obowiązek wymiany tego dokumentu w razie upływu terminu ważności tego dokumentu. W myśl art. 45 ust. 1 i 2 ustawy organem właściwym do wydania dowodu osobistego jest organ gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy z uwagi na miejsce pobytu stałego osoby starającej się o wydanie dowodu osobistego. Przepis art. 36a ust. 1 ustawy stanowi, że dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Przepis art. 37 określa dane jakie zawiera dowód osobisty stanowiąc m.in., że dowód osobisty zawiera również wizerunek twarzy oraz podpis jego posiadacza (ust. 2). Natomiast przepisy ustawy nie regulują bezpośrednio trybu postępowania o wydanie dowodu osobistego oraz o jego wymianę, nie określają dokumentów wymaganych do otrzymania dowodu osobistego, ani wzoru wniosku o wydanie dowodu i wzoru dowodu. Czynią to przepisy wydanego na podstawie art. 44 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz.U. Nr 112, poz. 1182 z późn.zm.). W świetle powołanych uregulowań ustawy i § 4 rozporządzenia wydanie dowodu osobistego ma charakter czynności administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Skuteczne wniesienie zatem skargi na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga – stosownie do art. 52 § 1 i 2 ppsa – wyczerpania uprzedniego dostępnych stronie środków zaskarżenia – a w tym przypadku zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie. W sprawach orzeczeń administracyjnych wydawanych na podstawie ustawy zgodnie z jej art. 50 organem odwoławczym – a więc organem wyższego stopnia jest Wojewoda (art. 17 pkt 1 in fine kpa w zw. z art. 50 powołanej ustawy w zw. z art. 127 § 2 i 129 § 1 kpa). Z przedstawionego przez skarżącego pisma Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji Urzędu Wojewódzkiego z dnia 10 sierpnia 2006 r. skierowanym do Wójta Gminy wynika, iż skarżący złożył do Wojewody skargę w dniu 26 kwietnia 2006 r. będącą w istocie zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa na nieprzyjęcie wniosku o wymianę dowodu osobistego. Zarzuty tego zażalenia zostały w piśmie z 25 maja 2006 r. uznane za uzasadnione choć nie nadano im formy postanowienia. Należy zatem uznać, iż wniesienie niniejszej skargi zostało przez skarżącego poprzedzone dostępnym mu środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Por. A. Kabat w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – Komentarz, Wyd. II Zakamycze 2006, autorstwa B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek s. 136). Zaistniały zatem przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach ocena okoliczności faktycznych, na tle stanu prawnego regulującego zasady wymiany dowodu osobistego prowadzi do wniosku o bezzasadności skargi, gdyż bezczynność organu w wymianie dowodu osobistego skarżącego nie narusza prawa w istniejącym stanie faktycznym. Wyjść należy od stwierdzenia, że przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty – dalej rozporządzenie – wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy do złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia § 1 stosuje się odpowiednio przy złożeniu wniosku o wymianę dowodu osobistego. Wymóg osobistego stawiennictwa wnioskodawcy staje się zrozumiały w świetle postanowień § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia. Na podstawie danych wniosku sporządza się bowiem formularz w częściach A i B, z których w części A wnioskodawca potwierdza własnoręcznym podpisem zgodność zawartych w niej danych osobowych. Dane zawarte w części A formularza wraz z zeskanowaną fotografią i podpisem wnioskodawcy przedstawiane są do tzw. "centrum personalizacji dokumentów" w formie teletransmisji danych i stanowią podstawę do wytworzenia dokumentu – dowodu osobistego. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia dowód osobisty ma formę spersonalizowanej przy użyciu wielkich liter karty identyfikacyjnej zawierającej m.in. zdjęcie i podpis posiadacza. Jak z powyższych regulacji wynika wszczęcie postępowania o wydanie czy wymianę dowodu osobistego następuje na wniosek złożony osobiście na urzędowym druku, a osobista obecność jest wymagana do złożenia podpisu, który przenoszony zostaje na dokument dowodu osobistego. Wypełniony z datą 30.12.2005 r. wniosek nie został jednak przez skarżącego złożony Wójtowi Gminy osobiście, mimo kierowanych do skarżącego pism z dnia 1.09.2006 r., 31.01.2008 r., 5.03.2008 r. i 27.03.2008 r., z których wynikały informacje o konieczności osobistego złożenia wniosku, upływie terminu ważności dotychczasowego dokumentu, a ostatecznie prośba o "udostępnienie wniosku o wydanie dowodu osobistego wypełnionego z datą 30.12.2005 r.", wobec zwrotu niewypełnionego formularza przesłanego skarżącemu. Oryginał wniosku z 30.12.2005 r. posiada skarżący i potraktował go jako załącznik do wniesionej skargi. Ustalona, przez Wojewodę jako organ wyższego stopnia okoliczność, iż Wójt Gminy nie miał podstaw by w dniu 30 grudnia 2005 r. odmówić przyjęcia nawet niekompletnego wniosku o wymianę dowodu osobistego, nie zastępuje wymaganego przepisem obowiązku osobistego złożenia takiego wniosku. Skoro wnioskodawca nadal dysponuje – choćby nieprzyjętym bez podstawy prawnej – wnioskiem o wymianę dowodu osobistego z dnia 30 grudnia 2005 r. i mimo próśb organu właściwego do przyjęcia wniosku, wniosku tego lub nowego sporządzonego na przesłanym formularzu nie złożył, to nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne o wymianę tego dokumentu. Mimo zatem uzasadnionego zarzutu co do bezpodstawności odmowy przyjęcia wniosku z 30 grudnia 2005 r., skarżący nie wykazał by po tej dacie złożył osobiście jak tego wymagają przepisy ten lub nowy wniosek, a prawdziwość danych potwierdził własnoręcznym podpisem na części A stosownego formularza. Z tych przyczyn skarga na bezczynność nie jest uzasadniona, gdyż Wójt Gminy z przyczyn już od organu niezależnych, od otrzymania przez skarżącego pisma z dnia 1 września 2006 r., nie może podjąć żadnych czynności w sprawie wymiany dowodu, do czasu otrzymania wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Żaden przepis prawa nie umocowuje bowiem organu do wypełnienia za zainteresowanego formularza wniosku i złożenia podpisu w części A formularza. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.