III SAB/Kr 120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: skargę odrzucić. B. M. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w K w stopniu podkomisarza celnego. Pismem nr [...] z dnia 16 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył B. M. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej. W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. B. M. otrzymała propozycję w dniu 17 maja 2017 r., natomiast w dniu 30 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. B. M. pismem z dnia 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem nr [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), zwanej dalej w skrócie jako "P.w.k.a.s.", nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. skarżąca skierowała zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe, pismem nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. Ministerstwo Finansów poinformowało, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Wobec czego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. W dniu 15 września 2017 r. B. M., działając w oparciu o przepis art. art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 P.p.s.a. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 16 maja 2017 r. o numerze [...]. Skarżąca wniosła o uznanie, że wskazana powyżej propozycja jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby i wobec tego wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazania przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie o to, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania tego odwołania (jeśli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu). W uzasadnieniu skargi podano, że otrzymany przez skarżącą dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza albowiem niezależnie od decyzji skarżącej (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwalnia skarżącą ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2689/12; postanowienie NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11). Skarżąca otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Skarżąca wskazała, że w wyroku NSA z 3 stycznia 2014 r. sygn. akt sygn. l OSK 2489/12 oraz w wyroku NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt l OSK zajęto stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Uzasadniając bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wskazano, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy istnieje sytuacja prawna, w której organ ten trwa w bezczynności w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby. O tym, że sprawę powinien rozpatrzyć Szef Krajowej Administracji Skarbowej świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, który wprost wskazuje, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu z służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Gdyby zaś (hipotetycznie) przyjąć, że wskazany art. 276 ust. 2 nie miałby zastosowania, to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego). Wątpliwość ewentualna wynika z faktu, że funkcjonariusze którzy otrzymali propozycje służby w okresie między 1 marca 2017 r. a 31 maja 2017 r. mogli się od niej odwoływać właśnie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że jak się przyjmuje w literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 15/17). Skarżący "określony sposób" upatruje w obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej podjęcia czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu (...) z służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 16 maja 2017 roku o numerze [...]", tj. zastosowania art. 133 K.p.a. Propozycja pracy złożona dnia 16 maja 2017 r. o numerze [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Powyższe organ uzasadnił powołując przepisy art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 oraz art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s. Mając na uwadze powyższe uregulowania, przedstawiona w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. funkcjonariuszowi propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Podstawą prawną wydania decyzji może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu, któremu propozycja jest przedstawiana. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, i to również przesądza, że omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze skutki. Dodatkowo zwrócono uwagę na przepisy art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze oraz ust. 6 P.w.k.a.s. Ustawodawca w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie zastrzegł formę decyzji administracyjnej jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, że forma decyzji administracyjnej oraz zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego nie zostały przewidziane w przypadku przedkładania propozycji zatrudnienia (pracy). Stanowisko, że propozycja warunków zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.ka.s. nie stanowi decyzji administracyjnej, przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniach z dnia 11 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 947/17, sygn. akt III SA/Kr 954/17, sygn. akt III SA/Kr 936/17, sygn. akt III SA/Kr 850/17, sygn. akt III SA/Kr 849/17 oraz z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1017/17, sygn. akt III SA/Kr 1003/17. Tym samym w ocenie organu, nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i na zasadzie 58 § 1 pkt pkt 6 P.p.s.a. jej wniesienie winno skutkować odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei pkt 1-4a ww. przepisu wskazują jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; Z przytoczonych wyżej przepisów P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność przysługuje wtedy, gdy dana czynność objęta jest ww. art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W tej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez skarżącą jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą zaś miałoby być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nr [...] z dnia 16 maja 2017 r. złożone B. M. obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie stanowi ukształtowania prawa lub obowiązku. Porównując art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby z treścią art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. który stanowi, że dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - należy stwierdzić, że o ile w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. ustawodawca przyznał organowi administracji kompetencję do jednostronnego rozstrzygania "decyzja ustalająca warunki służby", to w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. ustawodawca nałożył obowiązek zaproponowania funkcjonariuszowi przez organ propozycji pracy. Ponadto ustawodawca nie nazwał owej pisemnej propozycji polegającej na zaproponowaniu funkcjonariuszowi propozycji pracy mianem decyzji administracyjnej, podczas gdy propozycję służby skierowaną do funkcjonariusza określił mianem decyzji. Tym samym zamiarem ustawodawcy nie było traktowanie propozycji pracy z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jako decyzji administracyjnej. Przepis ten określa przy tym analogicznie reguluje składanie propozycji pracownikowi wykonywania pracy, co oczywiście nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym skoro w tym samym przepisie (art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.) w identycznie ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to także taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. Sąd w tej sprawie nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał taki właśnie sposób postępowania, jaki zapisano w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można dowolnie określać formę działania organu administracji, jeżeli ustawodawca nie zastrzegł odmiennych kompetencji dla organu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja z dnia 16 maja 2017 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść na tę decyzję odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma nie będącego odwołaniem. Nie stanowiło naruszenia prawa udzielanie skarżącej pisemnych wyjaśnień, w których organ wskazywał na podstawy prawne odmawiające uznaniu pisma skarżącej jako odwołania od aktu nie będącego decyzją administracyjną. Pismo z dnia 16 maja 2017 r. nr [...] stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale nawet na taką czynność nie przysługuje odwołanie. Sąd administracyjny nie rozpoznaje bowiem skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.