III SAB/Kr 13/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Starosty zobowiązuje Starostę do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego J. Ł. o wprowadzenie zmian w obowiązującym operacie ewidencji gruntów w terminie 2 miesięcy od otrzymania niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sygn. III SAB/Kr 13/08 UZASADNIENIE Dnia 23 kwietnia 2008 r J. Ł. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty. Po przekazaniu skargi organowi , którego bezczynność zaskarżono Starosta dnia 27 maja 2008 r. ( data nadania przesyłki ) przekazał Sądowi akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę Z wyartykułowanego w skardze na bezczynność Starosty zarzutu wynika żądanie ,, zmuszenia Starosty do przywrócenia uwidocznionych w operacie granic moich działek - do stanu zgodnego z prawem czyli sprzed roku 1997 --. Uzasadniając tak sformułowane żądanie skarżący podniósł , Iż jego sprawa ciągnie się prawie 10 lat bo organy nie zechciały przywrócić zgodnych z prawem i wpisem do ksiąg wieczystych granic własności jego działki i nie podały powodów dokonania w 1997 r bezprawnych zmian w usytuowaniu granic własności działek .W dalszej części skargi opisał skarżący swoją sytuację od 1977 r. , kiedy powstało źródło konfliktów . Z przedstawionego przy skardze pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak [...] skierowanego do skarżącego wynika , że wniesienie skargi zostało poprzedzone , złożonym w trybie art.37 kpa zażaleniem do tego organu na nie załatwienie sprawy w terminie. , które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] znak [...] wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencji i gruntów do dnia 15 listopada 2007 r. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie . Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn.. III SA /Kr 974/04, uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia [...] wraz z decyzją organu I instancji , Starosta podniósł , iż ze wskazań Sądu zawartych w tym uzasadnieniu wynikała potrzeba sprecyzowania przez skarżącego żądania kierowanego względem organów ewidencji gruntów, Sprecyzowane żądanie winno być przedmiotem oceny organów czy odpowiada żądaniu aktualizacji ewidencji gruntów , czy tez jest w istocie żądaniem o ustalenie zasięgu prawa własności. Starosta wskazał , że postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...], przekazujące pismo skarżącego Staroście zakwalifikowane jako wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów , zostało w uwzględnieniu zażalenia samego skarżącego uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji zawarł stanowisko , że treść pisma skarżącego jest wielowątkowa a kwalifikacja organów właściwych do rozpoznania spraw winna nastąpić z uwzględnieniem przepisu art.66 § 1 lub 66 § 3 kpa. Starosta dalej wskazał , że w tym stanie pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. zwrócił się o sprecyzowanie przez skarżącego żądania. Wskazano , że dnia 3 marca 2008 r. skarżący złożył pismo , w którym precyzował swoje żądania. Opisując treść pisma Starosta przytoczył m.in. żądanie ,, respektowania przedłożonych map z 1945 i 1988r. -- , respektowania areału działek [...] i [...] oraz szerokości 4 m tej ostatniej wykazanych w księdze wieczystej , wyroku Sądu Rejonowego w sprawie [...] , z którego wynikać ma przebieg ogrodzenia południowej strony działki [...].. W dalszej części swego pisma skarżący opisywał , żądania co do przebiegu i długości granic działek [...] , a także niektórych granic działek [...] , [...] ; [...] oraz co do konfiguracji działek . Zdaniem Starosty skarżący nadal nie sprecyzował swojego żądania w taki sposób , by organ pierwszej instancji ,, był władny prowadzić postępowanie administracyjne -- , gdyż jedynie doprecyzowane żądanie może być przez organ ocenione następczo , czy mieści w kategorii żądania aktualizacji ewidencji. Wnosząc o oddalenie skargi , zarazem Starosta pozostawił rozstrzygnięcie sprawy ocenie Sądu i wyraził oczekiwanie wskazania przez Sąd kierunku działań jakie winien podjąć organ I instancji przy ustaleniu zakresu żądania skarżącego oraz wskazać kierunek działań organu I instancji prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga na bezczynność Starosty Powiatu jest uzasadniona . Zgodnie z przepisem art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z poźn.zm. ) - dalej ustawa - p.p.s.a - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 . Oznacza to , iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas , gdy w terminie określonym art.35 kpa lub ustalonym w trybie art.36 kpa organ nie załatwił sprawy decyzją , postanowieniem lub innym aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. , a nie zachodzą przewidziane art. 35 § 5 kpa okoliczności powodujące usprawiedliwione opóźnienie w załatwieniu sprawy. Przepis art.36 kpa nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy , w każdym przypadku niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 kpa , a obowiązek ten dotyczy również zwłoki wynikającej z przyczyn niezależnych od organu. Redakcja przepisu art. 36 kpa dowodzi , iż ustawodawca przyjął założenie , iż nie każda sprawa da się załatwić w terminie określonym art.35 kpa .Obliguje jednak wówczas organ do stosowania przepisu art. 36 kpa. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. III SA/Kr 974/04 , Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J. Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] ,, orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pomiaru kontrolnego działek [...] i [...] --. Uchylona decyzja organu II instancji orzekła o uchylenie w/w decyzji Starosty i orzekała o odmowie ujawnienia zmian danych ewidencji gruntów na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniach [...] za Nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność są przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarta została wiążąca organy i Sąd ocena prawna , że przeprowadzenie tzw. pomiaru kontrolnego , nie stanowi materii decyzyjnej , a zatem nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji okoliczność czy organ , taką czynność geodezyjno- techniczną przeprowadzi czy jej odmówi. Wskazał Sąd w orzeczeniu , iż decyzja Starosty z dnia [...] w przedmiocie ,, umorzenia postępowania w sprawie pomiaru kontrolnego -- na podstawie art.105 kpa jest oczywiście nieprawidłowa. Podzielił Sąd stanowisko organu odwoławczego , że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji nie staje się bezprzedmiotowe z tej przyczyny , że wprowadzenie zmian jest niedopuszczalne. Ale zarazem wskazał Sąd , iż od 2002 r organ prowadził postępowanie w sprawie pomiaru kontrolnego , natomiast w aktach brak formalnego zawiadomienia stron w przedmiocie postępowania podlegającego załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Wskazano organom przepis art. 47 § 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 434) , w myśl którego gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień lub uzyskania dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne , które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą ich wprowadzenia . Uzasadniając wyrok wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny , iż wobec stale akcentowanego przez skarżącego stanowiska , że przedmiotem jego żądań jest sprawa niezgodności pomiędzy obowiązującą mapą ewidencyjną , a opisem jego działki w księdze wieczystej na podstawie mapy opartej na poprzednio obowiązującej mapie ewidencyjnej , która w przekonaniu skarżącego odzwierciedlała prawidłowo granice jego własności , odczytanie żądań skarżącego wyłącznie na płaszczyźnie sporu o zasięg prawa własności było nieuprawnione. Sam skarżący podkreślił , że istotą sprawy nie jest niezgodność stanu faktycznego na gruncie z obowiązującą mapą ewidencyjną , lecz nieuzasadniona - jego zdaniem - różnica pomiędzy opisem jego działek na obowiązującej mapie względem stanu sprzed zmodernizowania ewidencji Wskazał Sąd organom , że ,, artykułowane przez skarżącego zarzuty mogą mieścić się także w ewentualnym żądaniu zmiany ewidencji gruntów w zakresie mapy ewidencyjnej po jej modernizacji z 1997 r. , co do przedstawienia na tej mapie - zdaniem skarżącego błędnego - przebiegu granic ewidencyjnych działki [...] ( i ew. innych działek ) , w sposób odbiegający , od danych aktualnie opisujących jego nieruchomość w księdze wieczystej , na podstawie wyrysu z mapy ewidencji sprzed jej modernizacji --. Zarazem wyraził Sąd ocenę prawną , że w przypadku ewentualnego sprecyzowania w tym kierunku wniosku - nie można odmówić skarżącemu interesu prawnego w żądaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie opisu na obowiązującej mapie ewidencyjnej , przez wyeliminowanie ewentualnych błędów zmodernizowanego operatu --. Stwierdzone przez Sąd uchybienie przepisom art. 7 i 77 kpa dotyczyło przede wszystkim braku jednoznacznego ustalenia żądania skarżącego decydującego o przedmiocie i zakresie wszczętego postępowania. Ze stanowiska tego w sposób jasny wynika , iż Starosta winien był zwrócić się do skarżącego o uzupełnienie w trybie art. 64 §2 kpa braków formalnych wniosku - 26 sierpnia 2006 r. - przez wyjaśnienie czy stanowi on , żądanie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów , co do określonych działek ewidencyjnych i czy wprowadzenie tych zmian polegać ma na przywróceniu danych ewidencyjnych sprzed modernizacji operatu. Sprecyzowaniu winny podlegać też oznaczenia działek , których to dotyczy , gdyż w toku sprawy skarżący wskazywał poza działką [...] inne też działki. W przypadku sprecyzowania wniosku na płaszczyźnie żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów , wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku okoliczności jakie winny być ustalone przy jego rozpoznaniu. Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego wynika następujący stan sprawy ; - dnia 4.12. 2006 r. do Starostwa wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] (k.84 akt ) , którym uchylono , po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł. postanowienie Burmistrza Miasta z [...] przekazujące pismo J. Ł. z dnia 20.09.2006 r. Staroście i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .Odpisu pisma z 20.09.2006 r. akta Starosty nie zawierają. - dnia 13 marca 2007 r. wpłynęło do Starosty pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii przy którym zwrócono akta postępowania administracyjnego i przekazano odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 974/04 wraz z uzasadnieniem , - dnia 10.04.2007 r. wpłynęło do Starosty , przekazane przy piśmie Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego ( k.90 ) , pismo J. Ł. z dnia 22 marca 2007 r. ( k.89 ) , żądające w konkluzji ,, przywrócenia granic działek Nr [...], [...] oraz [...] do ich pierwotnej postaci istniejącej przed rokiem 1988 -- , z treści pisma wynika , że chodzi o stan wynikający z mapy ewidencyjnej . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydanym na podstawie art.37 § 2 kpa postanowieniem z dnia [...] ( k.94 ) wyznaczył Staroście termin do załatwienia sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków do dnia 15 listopada 2007 r. .Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Starosty 8.10.2007 r. - pismem z dnia [...] znak [...] Starosta w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z 29.08. 2006 r. sygn. III SA/Kr 974/04 uchylającym zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji , zwrócił się do skarżącego J. Ł. z prośbą ,, o sprecyzowanie przez wnioskodawcę swego żądania --. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył w dniu 3 marca 2008 r ( k.101 ) pismo ,, precyzujące żądania -- a opisane szczegółowo w odpowiedzi Starosty na skargę. Stan sprawy administracyjnej dowodzi , że po zwrocie do Urzędu Starosty akt postępowania administracyjnego wraz z wyrokiem WSA , skarżący pismem z dnia 22 marca 2007 r. z daty wpływu 10.04.2007 r. (k.89-90 ) , sprecyzował żądanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów co do działek [...], [...] i [...] , przez wprowadzenie zmian operatu ewidencji przywracających stan sprzed modernizacji operatu , a odzwierciedlony mapą z 1988 r. Mimo wyznaczenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ wyższego stopnia , w trybie art.37 § 2 kpa dodatkowego terminu załatwiania sprawy na dzień 15 listopada 2007 r. , pierwszą następną czynnością , było skierowanie do skarżącego pisma z dnia 21 stycznia 2008 r. prośby ,, o sprecyzowanie żądania -- nadto bez wskazania terminu i skutków nieuzupełnienia braków pisma w terminie .Złożone w odpowiedzi pismo z dnia 3 marca 2008 r. nadal dotyczący żądania wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian co do działek [...], [...] , [...] . Krąg okoliczności powodujący opóźnienia , których nie wlicza się do terminów przewidzianych w przepisach do załatwienia sprawy wyczerpująco wylicza przepis art. 35 § 5 kpa zaliczając do nich terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności , okresy zawieszenia postępowania , okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie postępowanie nie było zawieszone , nie wskazano czynności koniecznych w sprawie dla dokonania , których ustawa przewiduje terminy , nie wskazano opóźnień spowodowanych z winy strony. Nie zostały zatem wykazane przez Starostę okoliczności w , świetle których niezałatwienie sprawy od 13 marca 2007 r. ekskulpowało by organ od zarzutu bezczynności . W świetle przytoczonych okoliczności żądanie skarżącego należy traktować na płaszczyźnie żądania aktualizacji operatu ewidencji gruntów , w zakresie wskazanym pismem 22 marca 2007 r. , a zawarte w odpowiedzi na skargę oczekiwanie wskazania działań jakie winien podjąć organ I instancji przy ustalaniu żądania skarżącego i kierunku działań prowadzonych do merytorycznego rozstrzygnięcia , wskazuje na niedoczytanie motywów wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. III SA/Kr 974/04. Należy natomiast zaznaczyć , iż przyjęcie bezczynności Starosty w załatwianiu sprawy przedmiocie żądania aktualizacji ewidencji przez wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów nie oznacza przesądzenia tym wyrokiem , czy samo żądanie wprowadzenia zmian jest uzasadnione. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przy czym początek biegu określonego wyrokiem 2 miesięcznego terminu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o wprowadzenie zmian wyznacza data otrzymania niniejszego wyroku przez Starostę zawierającego stwierdzenie jego prawomocności