III SAB/Kr 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący zarzucił w niej niezałatwienie zgodnie z przepisami prawa przez Komendanta Powiatowego Policji jego wniosku z dnia 25 stycznia 2017 roku o wydanie zaświadczenia w sprawie prawa do urlopów dodatkowych za okres służby czynnej w Policji. Skarżący wskazał, że w sprawie wyczerpana została droga wniesienia zażalenia. W zakresie wniesionej skargi, wniósł o orzeczenie iż: * Komendant Powiatowy Policji dopuścił się jawnego i rażącego naruszenia terminu instrukcyjnego w sprawie o wydanie zaświadczenia, poprzez jego szczególne przekroczenie, wobec nie wydania zaświadczenia, względnie prawem wymagalnego postanowienia określonego w art. 219 k.p.a., w związku z art. 104 i spełniającego konstytutywne wymagania określone art. 107 k.p.a.; * naruszenie, poprzez nie przeprowadzenie w sposób prawem wymagalny jawnego i z czynnym udziałem strony postępowania wyjaśniającego w administracji, w tym z naruszeniem posiadających zastosowanie przepisów z art. 7 k.p.a. i art. 77, art. 80 i art. 75, oraz art. 9 i 10 k.p.a.; stwierdzenie, że w zakresie sprawy przed skarżonym organem dopuszczono się niedbalstwa i lekceważącego podejścia do wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżący zarzucił, że organ w sposób ewidentny w sprawie podejmował działania dowolne, nie zmierzające do właściwego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, naruszając prawo strony do równego traktowania co do norm prawa bez upoważnienia ustawowego, próbując z tej sprawy uczynić niedopuszczalny precedens i w sposób nieuzasadniony kierować się wolą czy próbą tworzenia w sprawie o prawdę obiektywną nowej rzeczywistości, co winno stanowić o sporządzeniu wystąpienia sądowego w trybie art. 155 p.p.s.a., celem ustalenia winnego, czy winnych naruszonego porządku prawnego i prawa strony do załatwienia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki dla tej instancji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy dla danej instancji w formie i trybie prawem nakazanym, z uwzględnieniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wykładni prawa w nim głoszonego i norm prawnych wskazanych jako konstytutywnych dla załatwienia sprawy w sposób prawem nakazany o świadectwo prawdy oraz przyznanie od organu kwoty pieniężnej w zakresie uznania sądowego, w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Do skargi została dołączona kopia zażalenia z dnia 14 stycznia 2018 roku skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wskazał, że w dniu 25 stycznia 2017 roku do Komendy Powiatowej Policji, za pośrednictwem platformy EPUAP, wpłynął od skarżącego wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie posiadania, bądź nie dokumentacji dowodowej, o której mowa w wystąpieniu pełnomocnika organu, świadczącej, iż w trakcie i w związku z wykonywaniem czynności patrolowo-interwencyjnych, nie dopełniał obowiązków ciążących na nim z mocy przepisów utrzymywania stałej łączności radiowej z dyżurnym jednostki Policji, czy jednostki nadrzędnej, a w tym nie prowadził żadnej komunikacji radiowej, nie odbierał kierowanej do niego, czy do patrolu komunikacji, poleceń, czy wytycznych, nie gromadził i nie przetwarzał dla celów wykonywania czynności informacji przekazywanych drogą radiową dla celów czynności służbowych, a w tym i jej nie przetwarzał, czy nie rejestrował zgodnie z nakazami w notatniku służbowym. W dniu 2 lutego 2017 roku pod L.dz. [...] zostało wydane Postanowienie Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji, w którym na zasadzie art. 219 k.p.a. odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wykazano, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt III SA/Kr 80/17 toczy się postępowanie w sprawie zażalenia skarżącego na postanowienie Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 grudnia 2016 roku, utrzymujące w mocy Postanowienie Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 24 października 2016 roku o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o treści wskazującej na obowiązek prowadzenia przez funkcjonariusza stałego nasłuchu radiowego w celu utrzymywania łączności, a ta czynność i wynikająca z niej uciążliwość nadawałaby prawo do dodatkowych urlopów płatnych, których nie wykorzystał. Wniosek z dnia 25 stycznia 2017 roku miał bezpośredni związek ze sprawą aktualnie toczącą się przed WSA w Krakowie. W uzasadnieniu podkreślono, iż w świetle obowiązujących przepisów dotyczących pełnienia służby patrolowo-interwencyjnej wynika wprost obowiązek utrzymywania, przez policjanta pełniącego służbę patrolową bieżącego kontaktu przy pomocy środków łączności ze służbą dyżurną jednostki Policji. Wynika to z przepisu określonego w § 27 ust. 1 Zarządzenia Nr 494 Komendanta Głównego Policji w z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową (Dz. Urz. KGP Nr 8, poz. 33). W postanowieniu Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 lutego 2017 roku przywołano Postanowienie Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 24 października 2016 roku, w którym wykazana została różnica pomiędzy utrzymywaniem łączności radiowej wynikającej z przepisu § 27 Zarządzenia KGP, a prowadzeniem nasłuchu. Otóż policjanci patrolowo - interwencyjni utrzymują łączność radiową poprzez nadawanie i odbiór komunikatów, pomiędzy nimi, a dyżurnym i innymi służbami, dotyczących zlecanych interwencji, przeprowadzanych czynności i dokonywania ustaleń/sprawdzeń itp. w ramach realizowanych zadań. Natomiast zgodnie z zamieszczoną definicją w Słowniku języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.), nasłuch radiowy jest to systematyczny odbiór informacji nadawanych przez wybraną radiostację, a także zapis zebranych w ten sposób informacji. Według definicji zamieszczonej w Encyklopedii PWN (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.), nasłuch radiowy jest to ciągły odbiór, za pomocą odbiornika nastrojonego na pewną długość fali, sygnałów wysyłanych przez określony nadajnik radiokomunikacyjny np. z samolotu, okrętu lub pochodzących z określonego kierunku (np. emitowanych przez ciało niebieskie). Według stanowiska Biura Kontroli KGP nasłuch radiowy umieszczony był w stosownych przepisach służb mundurowych MO i SB, i dotyczył wyspecjalizowanych komórek. Obecnie czynności związane z nasłuchem radiowym realizują niektóre służby, np. Centralne Laboratorium Kryminalistyczne przy odsłuchiwaniu nagrań rozmów z rejestratorów lub z innych nośników. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740) za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla zdrowia uważa się służbę, gdy ekspozycja policjanta na w/w warunki wynosi co najmniej 80 godzin miesięcznie (powyżej 4 godzin dziennie). Rozpatrując zagadnienie nasłuchu radiowego w aspekcie dodatkowych urlopów należy uwzględniać tych funkcjonariuszy, którzy pełnią służbę w komórkach organizacyjnych Policji powołanych do realizacji przedmiotowego zadania, tj. powyżej 4 godzin dziennie przy ciągłym i wymagającym koncentracji odbiorze nadawanych informacji oraz dokumentowania tych czynności na innym nośniku np. tekstu słyszanego (odbieranego w słuchawce lub głośniku). W świetle powyższego, skoro dyżurny jednostki nie prowadzi nasłuchu radiowego, to tym bardziej nie prowadzi go policjant służby patrolowo-interwencyjnej. Pismem z dnia 1 marca 2017 roku skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji zażalenie na postanowienie Nr [...] z dnia 2 lutego 2017 roku. Skarżący wnosił o uchylenie go w całości i przekazanie do organu I instancji celem właściwego i zgodnego z prawem załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, gdyż z treścią zaskarżonego zaświadczenia były funkcjonariusz nie może się zgodzić. Mając na uwadze złożone zażalenie, w dniu 13 marca 2017 roku do Komendy Wojewódzkiej Policji zostało przekazane stanowisko Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 marca 2017 roku, [...], w którym podniesiono argumenty przyjęte za podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia z jednoczesnym wnioskiem o utrzymanie go w mocy. W dniu 5 kwietnia 2017 roku Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie Nr [...] ([...]) utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji. W celu realizacji swoich roszczeń dotyczących nabycia prawa do urlopów dodatkowych za prowadzenie nasłuchu radiowego, skarżący wszedł na drogę sądową z Policją. W wyniku zaskarżenia postanowienia Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 grudnia 2016 roku, utrzymującego w mocy Postanowienie Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 24 października 2016 roku, w dniu 16 stycznia 2017 roku Komenda Wojewódzka Policji przekazała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażalenie wraz ze swoim stanowiskiem. Na posiedzeniu w dniu 23 marca 2017 roku przeprowadzonym w trybie uproszczonym do sprawy o sygn. akt III SA/Kr 80/17 skarga skarżącego została oddalona. Z kolei w dniu 11 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sygn. akt III SA/Kr 499/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na Postanowienie Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 kwietnia 2017 roku, utrzymujące w mocy Postanowienie Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 lutego 2017 roku. Po raz kolejny ze swoimi roszczeniami w powyższym zakresie skarżący wystąpił do Komendy Powiatowej Policji wnioskiem z dnia 14 stycznia 2018 roku o wydanie zaświadczenia. W oparciu o posiadaną dokumentację oraz wiedzę w tym zakresie w dniu 19 stycznia 2018 roku Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie Nr [...] odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ stwierdził, że zarzut bezczynności Komendanta Powiatowego Policji wobec niezałatwienia wniosku z dnia 25 stycznia 2017 roku o wydanie zaświadczenia w sprawie nabycia prawa do dodatkowych urlopów nie znalazł potwierdzenia. Stwierdził, iż sprawa została rozpatrzona zgodnie z przepisami ustawy k.p.a. Wobec braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie przepisu art. 219 k.p.a. zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Pozostawaniu w bezczynności do chwili obecnej Komendanta Powiatowego Policji zaprzecza wdrożone przez skarżącego zażalenie z dnia 1 marca 2017 roku, w którym polemizuje z zasadnością wydanej decyzji, a która znalazła uzasadnienie wyrażone w postanowieniu Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz w stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 roku, sygn. akt SA/Kr 499/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub (i) bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie (zatytułowane jako zażalenie) do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Z akt sprawy wynika, że organ w przepisanym prawem terminie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r. rozpoznano bowiem wniosek skarżącego z dnia 25 stycznia 2017 roku. Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Natomiast jeżeli strona nie zgadza się z wydanym przez organ postanowieniem może je kwestionować w drodze zażalenia, co skarżący uczynił. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.