III SAB/Kr 142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.), WSA Maria Zawadzka, , po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Starosty w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. przyznać od Skarbu Państwa radcy prawnemu J. Z. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu, powiększoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług. A. O. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe postępowanie przed Starostą związane z aktualizacją operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T obszar wiejski B jednostka rejestrowa [...] obejmującej gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,60 ha składające się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Podniósł, że postępowanie toczy się od 2010 r. a aktualizacja ma polegać na wpisaniu go do ewidencji jako samoistnego posiadacza. W lipcu 2018 r. złożył wniosek o ustalenie kuratora masy spadkowej, natomiast do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do tego wniosku. W ocenie skarżącego Starosta niezasadnie zawiesza postępowanie w związku z koniecznością poszukiwania spadkobierców stron, co potwierdził organ wyższego stopnia, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Pełnomocnik skarżącego, radca prawny J. Z., w odpowiedzi na wezwanie Sądu o sprecyzowanie przedmiotu skargi tj. czy stanowi ona skargę na bezczynność czy przewlekłość postępowania przed Starostą związanego z aktualizacją danych ewidencyjnych czy w węższym zakresie, związanego z wnioskiem skarżącego z dnia 11 lipca 2018 r. o zwrócenie się przez organ do sądu o ustanowienie kuratora masy spadkowej oraz o wykazanie trybu zaskarżenia – odpowiedział w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r., że niniejsza skarga została wniesiona na przewlekłość postępowania przed Starostą w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T obszar wiejski B jednostka rejestrowa [...] obejmującej gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,60 ha składające się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Wniósł jednocześnie o stwierdzenie, że nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Pełnomocnik wskazał, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewlekłości poprzez wniesienie w piśmie z dnia 23 września 2014 r. zażalenia na działanie Starosty. Zażalenie znajduje się w aktach sprawy o sygn. akt III SAB/Kr 38/15, której przedmiotem była bezczynność Starosty w sprawie tożsamej ze sprawą obecnie rozpoznawaną (aktualizacja operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T obszar wiejski B jednostka rejestrowa [...] obejmującej gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,60 ha składające się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]). Sąd w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 38/15 przyjął, że zażalenie, ostatecznie rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w trybie Działu VIII Kpa (Skargi i wnioski) stanowi skuteczny środek zaskarżenia bezczynności Starosty. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik wskazał, że za zażalenie na przewlekłość postępowania powinien być również uznany wniosek skarżącego z dnia 12 lipca 2018 r. o wyznaczenie kuratora dla masy spadkowej z uwagi na okoliczność, że skarżący przed ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika nie posiadał niezbędnej wiedzy do sformułowania zażalenia w sposób spełniający wszystkie wymagania formalne. Pełnomocnik wskazał, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Znaczenie dla oceny tego faktu ma zdaniem pełnomocnika wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SAB/Kr 38/15, w którym Sąd stwierdził, że w sprawie z wniosku skarżącego o aktualizację miała miejsce bezczynność. Ponadto Starosta pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. znak [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2018 r. i nie dotrzymał go. Postępowanie toczy się od dnia 31 marca 2014 r. Organ nie jest w stanie przez 5 lat ustalić kręgu stron postępowania. Zdaniem pełnomocnika działania organu są pozorowane, zwłaszcza, że zachodzą podstawy do ustanowienia kuratora w trybie art. 30 § 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Starosty nie doszło do przewlekłości postępowania. Organ przedstawił szczegółowo chronologicznie podjęte w sprawie działania zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania, zastrzegając, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku ani prawa inicjowania postępowania sądowego w celu ustalenia kręgu spadkobierców ustawowych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, ale do sądów powszechnych. Starosta jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie nie może zastępować skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym celem ustalenia kręgu osób dziedziczących po właścicielu nieruchomości. To skarżący posiada legitymację w tym zakresie. Starosta wyraził opinię, że nie ma przeszkód natury prawnej, czy faktycznej po stronie skarżącego do zainicjowania postępowania spadkowego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący zainicjował postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T obszar wiejski B jednostka rejestrowa [...] obejmującej gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,60 ha składające się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] w roku 2014 r. (wnioski z dnia 31 marca, 27 maja, 10 lipca, 2 i 9 grudnia 2014 r.). Starosta postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T – obszar wiejski B dotyczącej wpisu w jednostce rejestrowej [...] skarżącego jako samoistnego posiadacza nieruchomości położonej w B obejmującej działki oznaczone jako nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,60 ha na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Skarżący zażalił się na to postanowienie, składając w tym względzie pismo z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. znak [...] uchylił ww. postanowienie, uznając, że zawieszenie postępowania było przedwczesne, gdyż M. S. i M. S. zmarli przed wszczęciem postępowania, a nie w trakcie postępowania, wobec czego okoliczność ta jako samodzielna nie stanowi obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania. Uznał, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych. W dalszym toku sprawy, Starosta trzykrotnie przedłużał postępowanie zawiadomieniami z dnia 24 lutego 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2017 r do dnia 31 października 2017 r. oraz zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Skarżący z kolei trzykrotnie w toku postępowania administracyjnego wszczynał postępowania sądowe. Pierwsze wynikało ze skargi z daty 11 czerwca 2014 r. na bezczynność Starosty i zakończyło się wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 3 września 2014 r. postanowienia odrzucającego skargę z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia (sygn. akt III SAB/Kr 69/14). Drugie zostało zainicjowane skargą z dnia 26 marca 2015 r. i również dotyczyło bezczynności Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SAB/Kr 38/15 zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 marca 2014 r. i wydania stosownego aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie jest prawomocne. Ostatnie postępowanie zostało zainicjowane skargą na niewykonanie przez Starostę ww. wyroku Sądu z dnia 13 kwietnia 2016 r. Skarga została na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 179/18 oddalona. Wobec zaskarżenia go skargą kasacyjną, obecnie sprawa oczekuje na rozpoznanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga A. O. podlega odrzuceniu ze względu na niewyczerpanie trybu zaskarżenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej T obszar wiejski B jednostka rejestrowa [...] obejmującej gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,60 ha składające się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z powołanej regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania organu administracji, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa). Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej zwanej ustawą zmieniającą) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); względnie 2) jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; względnie 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie przypisać należy jednak dyspozycji zawartej w przepisie art. 16 ustawy zmieniającej, stanowiącej, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w dniu 31 marca 2014 r. (data złożenia ustnego wniosku, następnie zaprotokołowanego), a to oznacza, że znaleźć winny tu zastosowanie przepisy Kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu art. 37 § 1 Kpa (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Środek zaskarżenia przewlekłości jest swoistym środkiem prawnym, do którego nie można stosować przepisów dotyczących odwołania czy zażalenia. Organem właściwym do rozpatrzenia środka zaskarżenia (ponaglenia wcześniej zażalenia) jest organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce niezależnie od tego, czy przepisy przewidują inny organ odwoławczy (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SAB 118/98, Lex nr 48577). Inaczej rzecz ujmując, wniesienie zażalenia (czy obecnie ponaglenia) do organu, który byłby w sprawie właściwy do rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji nie jest równoznaczne automatycznie z wyczerpaniem trybu zaskarżenia przewlekłości. W niniejszej sprawie należy poczynić jednak zastrzeżenie, że występuje wyjątek od reguły, ponieważ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawach dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest wobec Starosty zarówno organem odwoławczym od wydanych w sprawie ewidencji decyzji jak i organem wyższego stopnia. Wynika to z treści przepisów art. 7 b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.). Wobec tego spełnienie przesłanki dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania przed Starostą miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby skarżący poprzedził skargę zażaleniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący nie wykazał, by wniósł skutecznie tego rodzaju zażalenie. Sąd ma na uwadze, że skarżący działał w postępowaniu administracyjnym samodzielnie bez profesjonalnego pełnomocnika, bez dogłębnej znajomości regulacji prawnych i wymogów stawianych procedurze, niemniej zdaniem Sądu za zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji nie można uznać: 1. zażalenia z dnia 23 września 2014 r. (k. nr 89 akt sądowych w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 38/15) złożonego do Starosty, rozpoznanego następnie w trybie Działu VIII Kpa przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, 2. zażalenia z dnia 30 sierpnia 2016 r. złożonego od postanowienia Starosty z dnia 24 sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania, 3. wniosku skarżącego z dnia 11 lipca 2018 r. złożonego do Starosty o złożenie wniosku w sprawie ustanowienia kuratora spadku. Strona postępowania administracyjnego posiada dwa różne instrumenty zwalczania długotrwałego nieuzasadnionego prowadzenia postępowania. W sposób jednoznaczny wyraża to obecnie przepis art. 37 Kpa, definiując bezczynność i przewlekłość postępowania poprzez doprecyzowanie, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy sprawy nie załatwia się w terminach w przepisach prawa określonych a przewlekłość wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis art. 37 sprzed nowelizacji nie zawierał definicji tych pojęć, niemniej wykształciło je orzecznictwo sądowe, jak choćby wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt I SAB/Wr 71/11, Lex nr 1139146, wyrok NSA II OSK 1956/12 czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 209/16, cbois.nsa.gov.pl. Zdaniem Sądu orzekającego w obecnym składzie nie znajduje uzasadnienia ze względu na niejednorodność prawną środków zwalczania bezczynności i przewlekłości, wyrażone przez pełnomocnika skarżącego stanowisko, że zażalenie, które było uznanym przez Sąd w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 38/15 środkiem zaskarżenia bezczynności ma być jednocześnie środkiem zaskarżenia przewlekłości. Nie chodzi jedynie o czas, który dzieli od złożenia zażalenia (ponad cztery lata) ale o obecnie wyrażoną w skardze na przewlekłość postępowania przed Starostą intencję skarżącego oceny, czy organ ten w sposób zgodny z prawem, mając na uwadze interes społeczny oraz publiczny podejmował działania nie tylko terminowo, ale w sposób efektywny. Skarżąc się na bezczynność, strona zmierza do wykazania, że organ jest nieterminowy. Oczywiście badając zasadność skargi na bezczynność, elementami oceny pozostaje ocena konkretnych działań organu (bądź ich brak), niemniej ostateczny wniosek oceny sprowadza się do tego, czy organ w terminie czy nie rozpoznał sprawę. Nie zmienia stanowiska Sądu okoliczność, że skuteczność skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zależy od poprzedzenia jej tym samym środkiem zaskarżenia – zażaleniem, obecnie ponagleniem. Chodzi o to, by w przypadku inicjowania przez stronę w ramach jednego postępowania administracyjnego postępowania w przedmiocie bezczynności i postępowania w przedmiocie przewlekłości nie wyprowadzać skuteczności skargi z tego samego środka zaskarżenia. Odmowa nadania znaczenia skutecznego środka zaskarżenia przewlekłości postępowania pismom skarżącego wskazanym powyżej pod pkt 2 i 3 wynika z niedopuszczalnego zdaniem Sądu nadawania podwójnego znaczenia pismom procesowym, nawet w sytuacji, gdy strona nie działa poprzez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący kwestionował zgodnie z uprawnieniami strony postępowania zawieszenie postępowania administracyjnego, które w jego ocenie niezasadnie przedłużało postępowanie. Intencję wyrażającą się w nadaniu właściwego toku postępowania wyraził również w złożonym wniosku o wystąpienie organu o wyznaczenie kuratora spadku. Żadne z tych pism nie wyrażało wprost zdaniem Sądu intencji przyśpieszenia postępowania, która jest nieodłączną cechą zażalenia (czy ponaglenia) poprzedzającego skargę na przewlekłość postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia przewlekłości postępowania przed Starostą i skargę odrzucił na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt 2 Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 § 1 ww. ustawy w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 68).