III SAB/Kr 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. skargi Z. P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 maja 2024 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz niewykorzystany czas wolny 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie do wydania aktu albo dokonania czynności; 2. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego Z. P. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Skarżący Z. P. pismem datowanym na 16 maja 2024 r. (data wpływu do Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie – 24 maja 2024 r.), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz niewykorzystany czas wolny w łącznej kwocie 8 252,09 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu wskazał, że powinien zostać mu wypłacony ekwiwalent w wysokości 14 282,70 zł, natomiast otrzymał jedynie 7 744,54 zł. Pismem z dnia 10 września 2024 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, ponaglenie w związku z bezczynnością Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w dniu 17 lutego 2023 r., należał mu się ekwiwalent w wysokości 14 282,70 zł, natomiast dotychczas wypłacono mu 7744,54 zł, a jego wniosek o wypłatę pozostałej części ekwiwalentu w kwocie 8 252,09 zł nie został rozpatrzony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. W dniu 15 listopada 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz niewykorzystany czas wolny. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: KPA). Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nakazanie organowi wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego; orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia skarżącego do ekwiwalentu z uwagi na charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. ([...]) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie poinformował skarżącego, że dokonano w drodze czynności materialno-technicznej ustalenia i wypłaty całości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wskazano, że ekwiwalent za 39 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego ustalono w kwocie 15 996,63 zł brutto i wypłacono w dniu 16 marca 2023 r. Jednak w związku z oświadczeniem o potrąceniu wierzytelności, na podstawie art. 498 w zw. z art. 499 Kodeksu cywilnego, z ww. kwoty potrącono kwotę 8 252,09 zł tytułem zwrotu nienależnie wypłaconego uposażenia. Postanowieniem z 18 lutego 2025 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu ww. ponaglenia skarżącego z 10 września 2024 r., uznał, że: Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie pozostaje w bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie termin na załatwienie sprawy do dnia 5 marca 2025 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Decyzją z 5 marca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, po rozpatrzeniu powołanego na wstępie wniosku skarżącego z 16 maja 2024 r., odmówił mu wypłaty środków pieniężnych z przyznanego w dniu 16 marca 2023 r. ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości 8252,09 zł, wraz z odsetkami za opóźnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność wniesionej skargi. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia jest więc warunkiem formalnym dopuszczalności skargi. Skarżący wyczerpał wymagany przez art. 53 § 2b p.p.s.a. tryb do wniesienia skargi, gdyż przed jej wniesieniem złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z 18 lutego 2025 r. uznał je za zasadne. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż wciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ ustosunkował się do żądania skarżącego zawartego we wniosku z 16 maja 2024 r. dopiero w piśmie z 13 grudnia 2024 r. (k. 50 a.a.), a zatem już po wniesieniu do tutejszego Sądu skargi na bezczynność. Ponadto w ocenie Sądu, poprzestanie przez organ na wystosowaniu do skarżącego pisma z dnia 13 grudnia 2024 r. nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego żądania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa wypłaty żądanego świadczenia wymaga wykazania przez organ administracji odmienności danego stanu od przewidzianego w przepisie stanowiącym podstawę do realizacji danego uprawnienia, w tym przypadku do wypłaty określonego świadczenia. Rozpatrując takie zagadnienie, organ staje przed innym prawnie zadaniem niż sama czynność wypłaty. Musi wykazać, z jakich powodów świadczenie nie jest należne, czyli jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Z uwagi na typowe dla decyzji administracyjnej stosowanie przez organ w procesie rozstrzygania danej sprawy przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 KPA, takie negatywne rozstrzygnięcie organu może zostać wyartykułowane jedynie w formie decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/12, z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 51/12 oraz z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/11). Powyższe potwierdza powołane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 18 lutego 2025 r., wydane na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia, jak fakt wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie decyzji z 5 marca 2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej kwoty 8252,09 zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zgodnie z cytowanym już wyżej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. W sytuacji jednak wydania aktu, interpretacji albo dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ w dniu 5 marca 2025 r. wydał decyzję w sprawie, a zatem na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, należało umorzyć postępowanie. Z przyczyn przedstawionych powyżej, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Z kolei na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim fakt, że organ pismem z 13 grudnia 2024 r. z kilkumiesięcznym opóźnieniem ustosunkował się do żądania skarżącego, a jedynie nie dochował wymaganej formy rozstrzygnięcia. Także decyzja organu z dnia 5 marca 2025 r. została wydana przez organ w terminie zakreślonym mu przez Komendanta Głównego Policji w postanowieniu z 18 lutego 2025 r. Sąd zauważa, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 153/21). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, niezgodny z prawem sposób rozpoznania przez organ wniosku wynikał zatem nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. W skardze skarżący nie wnosił o wymierzenie organowi, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny lub przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, a Sąd z urzędu również nie dopatrzył się takiej potrzeby. Na koniec poczynionych rozważań należy wskazać, że żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącego oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego nie mogły zyskać aprobaty Sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniał stan faktyczny dający, zgodnie z art. 149 § 1b, podstawy do jego zastosowania, a nadto na moment orzekania przez Sąd, zapadła już decyzja organu I instancji z 5 marca 2025 r. będąca rozstrzygnięciem wniosku skarżącego z 16 maja 2024 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów złożyła się kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U.2023.1964). Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.