III SAB/Kr 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. – Ś. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. skierowanym do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji A. L. – Ś. wniosła o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za urlop i wypłatę ekwiwalentu za 39 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego podając, że rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2010 r. nr [...] rozwiązano z nią z dniem 26 lutego 2010 r. stosunek służbowy na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i wobec okoliczności, że miała 132 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego organ powinien wypłacić jej ekwiwalent za wszystkie dni, a tymczasem wypłacono jej ekwiwalent jedynie za 93 dni urlopu nie wypłacając za pozostałe 39 dni. A. L. – Ś. powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 (Dz. U. z dnia 8 marca 2010 r., Nr 34, poz. 190), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w części obejmującej słowa: "nie więcej niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i – zdaniem wnioskującej - art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w wyżej wymienionym zakresie utracił swoją moc obowiązującą od momentu jego uchwalenia, na co wskazywać ma brak określenia w wyroku terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego oraz treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). Pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. powyższe pismo A. L. – Ś. zostało przekazane Głównemu Księgowemu – Naczelnikowi Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji "z prośbą o dalszą realizację zgodnie z właściwością", o czym powiadomiono A. L. - Ś. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. Główny Księgowy /Naczelnik Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji poinformował A. L. – Ś., że nie zostanie jej wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata: 2006 (13 dni) i 2007 (26 dni) albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się "został ogłoszony z dniem 8 marca 2010 r. i w związku z tym winien być stosowany jako obowiązujący przepis prawa w zakresie zdarzeń zaistniałych począwszy od tego dnia". Zdaniem Głównego Księgowego, skoro zwolnienie A. L. – Ś. ze służby "nastąpiło z dniem 26 lutego 2010 r., czyli jeszcze pod rządami przepisu sprzed publikacji wyroku", to tym samym "ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2006 i 2007 w tym przypadku nie przysługuje". Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. A. L. – Ś. wniosła do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo zatytułowane "skarga na postępowanie Głównego Księgowego / Naczelnika Wydziału Finansów KWP mł. insp. S. R.". W piśmie zarzuciła "pani Naczelnik" naruszenie art. 6 ust. 1, art. 9 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W szczególności A. L. – Ś. podniosła, że skoro w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r. została poinformowana, że "KWP nie dokona wypłaty wspomnianego ekwiwalentu", to odpowiedź ta jako rozstrzygająca co do istoty sprawy powinna być wydana przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o odwołaniu, a nie w formie pisma podpisanego przez panią Naczelnik, która nie posiada uprawnienia do wydania decyzji. Odpowiadając na powyższą skargę - przy uznaniu, że jest to skarga z Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - Zastępca Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w piśmie z dnia 13 września 2010r. podał, że "na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne" uzasadniając, że "świadczenia określone w art. 114 przyznawane w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji są należne z mocy ustawy, a ich wyliczanie i wypłata odbywa się w formie czynności materialno-technicznych, a nie decyzji administracyjnej". W piśmie powołano przepisy § 18 ust. 2 oraz § 22 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i podano, że "w rozkazie o zwolnieniu ze służby często wskazuje się, że policjantowi przysługują uprawnienia do świadczeń pieniężnych z art. 114 ustawy o Policji, ale powołanie tego przepisu w podstawie prawnej rozkazu ma charakter wyłącznie informacyjny". Nadto wskazano, że pismo A. L. – Ś. z dnia 17 sierpnia 2010 r. może być potraktowane "jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa" w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkujące dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jeśli strona uważa, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Pismem z dnia 14 października 2010 r. A. L. – Ś. wniosła skargę "na bezczynność Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji" w sprawie dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2006 i 2007 w związku ze zwolnieniem ze służby wnosząc "o wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w tej sprawie i wydanie aktu administracyjnego". Skarżąca zarzuciła, że doszło do naruszenia prawa poprzez odmowę wypłaty wspomnianego ekwiwalentu pomimo wpływu do Wydziału Finansów pisma z Komendy Głównej Policji dotyczącego polecenia wypłaty. Zdaniem skarżącej, odmowa wypłacenia jej ekwiwalentu była niesłuszna, gdyż nabyła uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu w związku z uznaniem przepisu pozbawiającego ją tego uprawnienia za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podając, że od daty opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła zmiana przepisu oraz, że "Komenda Wojewódzka Policji nie powinna ponosić odpowiedzialności za błędne – niekonstytucyjne działania legislacyjne ustawodawcy", a także zaznaczając, że Komenda Wojewódzka Policji jest jedynie płatnikiem świadczeń wobec funkcjonariuszy KGP pełniących służbę na terenie województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 k.p.a. sprawy w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a.). W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich), przy czym – zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. – przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie - taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 art. 37 k.p.a. określa jakie czynności podejmuje organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione. Z kolei, w myśl art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) Komendant Główny Policji jest w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Powyższe oznacza, że wbrew pouczeniu zawartemu w piśmie z dnia 13 września 2010 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji – skarga na bezczynność powinna być poprzedzona nie wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa a zażaleniem do organu nadrzędnego – odwoławczego w stosunku do rozstrzygnięć Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem Sądu - rację ma Zastępca Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji tylko o tyle, że - jak stwierdził to w piśmie z dnia 13 września 2010 r. - wyliczanie i wypłata świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji odbywa się w formie czynności materialno-technicznych, a nie decyzji administracyjnej, nie mniej Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z czynnością materialno – techniczną: wyliczenia czy wypłaty świadczenia. Problem polega na tym, że skarżąca wnosząc skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w istocie domaga się rozstrzygnięcia w przedmiocie jej prawa do ekwiwalentu za niewykorzystane 39 dni urlopu. Takiego rozstrzygnięcia skarżąca domagała się już - pomimo sformułowań mogących wskazywać na skargę z Działu VIII K.p.a. - w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r. skierowanym "do Komendanta Wojewódzkiego Policji". Jest niewątpliwym – zdaniem Sądu – że już wówczas skarżąca żądała rozstrzygnięcia jej uprawnienia do ekwiwalentu za część niewykorzystanego urlopu wobec wcześniejszego pisma wskazującego na odmowę wypłaty "wspomnianego ekwiwalentu". Bez wątpienia do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia właściwego organu w przedmiocie uprawnienia skarżącej do ekwiwalentu za 39 dni zaległego i niewykorzystanego urlopu. Co prawda, w odpowiedzi na skargę organ podał, że Komenda Wojewódzka Policji jest jedynie płatnikiem świadczeń wobec funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji pełniących służbę na terenie województwa małopolskiego, to jednak należy zauważyć, że Komendant Wojewódzki Policji uznając, że nie jest właściwym do rozstrzygnięcia sprawy powinien przekazać ją organowi właściwemu albo mając od organu właściwego polecenie realizacji świadczenia – wypłacić je. Tymczasem organ ten "odmówił wypłaty" świadczenia podnosząc, że skarżąca nie ma uprawnień do jego otrzymania, a to oznacza uznanie swojej właściwości do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Mając na względzie fakt, że skarżąca skierowała swoje żądanie (dotyczące rozstrzygnięcia jej uprawnienia do ekwiwalentu za część niewykorzystanego urlopu) do Komendanta Wojewódzkiego Policji, którego – jak wyżej wskazano - organem wyższego stopnia jest Komendant Główny Policji, należy stwierdzić, że skarżąca nie wyczerpała dostępnych jej środków zaskarżenia, ponieważ nie poprzedziła skargi zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Komendanta Głównego Policji. Sąd przyjmując więc, że skarżącej służył przewidziany art. 37 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia, z którego nie skorzystała przed wniesieniem skargi na bezczynność stwierdza, że skorzystanie z tego środka zaskarżenia (niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia o tym zażaleniu przez organ wyższego stopnia) warunkowało dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu. Tym samym Sąd uznał, że skarga na bezczynność została wniesiona przedwcześnie, bez wyczerpania środków zaskarżenia. Mając powyższe na względzie oraz w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a wskazującym, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 - 5 art. 58 § 1 p.p.s.a.) wniesienie skargi jest niedopuszczalne, orzeczono – jak w sentencji.