III SAB/Kr 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: skargę odrzucić. Skarżący B. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy. Skarżący podniósł, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej twierdzi, że powyższa propozycja pracy nie decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu wyższej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - dalej w skrócie: Szefa KAS) w trybie 133 k.p.a., jak również odmawia rozpoznania tego odwołania, mimo iż powinien to uczynić, jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uznanie, iż wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby i wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem od powyższej decyzji administracyjnej, i wniósł o nakazanie przez Sąd organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), polegających na przekazaniu odwołania do Krajowej Administracji Skarbowej, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania lub ewentualnie o to, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania odwołania skarżącego. Skarżący podniósł, że w dniu 27 lutego 2017 roku otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 roku będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K. Skarżący złożył w piśmie z dnia 20 marca 2017 r. wniosek do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak nie przyniósł on efektu. W dniu 29 maja 2017 roku skarżący otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, albowiem każda decyzja w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego i utratą statusu funkcjonariusza. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się w dniu 31 maja 2017 roku. Po złożeniu odwołania skarżący otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismo stwierdzające, że nie przysługuje mu odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie będzie ono rozpoznawane merytorycznie przez żaden organ Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym skarżący złożył zażalenie do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w dniu 7 sierpnia 2017 roku, na które otrzymał od Szefa KAS odpowiedź, z której wynika, że nie przysługuje skarżącemu odwołanie i działanie DIAS jest prawidłowe i zgodne z prawem. Zdaniem skarżącego istnieje sytuacja prawna, w której Dyrektor Izby Administracji Skarbowej trwa w bezczynności prawnej w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, gdyż DIAS nie chce przekazać odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi. Organ podniósł, że stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, przy czym przepisy ww. ustawy zmieniającej weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zdaniem organu propozycja pracy otrzymana przez skarżącego w dniu 29 maja 2017 roku o numerze [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, do której miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania| administracyjnego, a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Organ podkreślił, że w myśl art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dyrektor izby administracji skarbowej składał pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym, zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Zdaniem organu przedmiotowa propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować ewentualnie jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W ocenie organu przedstawiona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja zatrudnienia nie była działaniem władczym charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, a tym bardziej - decyzją o zwolnieniu ze służby, która wydawana jest w okolicznościach określonych w art. 179 i art. 180 wyżej powołanej ustawy. Wobec powyższego w analizowanej sprawie, skoro wydany akt nie stanowił decyzji administracyjnej, to w konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało odwołanie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że w okolicznościach przedmiotowej nie stosuje się reguł procedury administracyjnej, w konsekwencji czego nie występują także skutki wynikające z ewentualnego naruszenia tych reguł. Tym samym nie przysługuje skarżącemu skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i na zasadzie art. 58 pkt 6 p.p.s.a. jej wniesienie winno skutkować jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez niego jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miałoby być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] złożone skarżącemu i obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.w.k.a.s."), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie, jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów - Sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.