III SAB/Kr 153/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie niewykonywania obowiązków w zakresie utrzymania drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę M. L. (dalej: skarżący), pismem z dnia 6 maja 2026 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pomocą środków komunikacji elektronicznej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie niewykonywania obowiązków w zakresie utrzymania drogi gminnej. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie przewlekłości, ewentualnie bezczynności organu, - zobowiązanie organu do podjęcia skutecznych działań zapewniających przejezdność drogi, - przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że droga gminna nr 561000K w Dobranowicach, od dłuższego czasu pozostaje nieprzejezdna. Pomimo licznych zgłoszeń oraz wiedzy organu nie podjęto skutecznych działań zapewniających możliwość korzystania z drogi zgodnie z przeznaczeniem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, skarga jest niedopuszczalna, bowiem przedmiotem skargi nie może być bezczynność w zakresie czynności o charakterze materialno-technicznym, które nie wiążą się wydaniem orzeczenia lub aktu albo dokonaniem czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zarządca drogi w celu jej utrzymania, remontów i ew. rozbudowy wykonuje jedynie czynności materialno-techniczne, Stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto w ocenie organu skarżący nie ma w tej sprawie (dotyczącej utrzymania drogi gminnej) interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., a co najwyżej interes faktyczny, jako potencjalny użytkownik drogi. Z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: u.s.g.) wynika, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Obowiązek utrzymania drogi a także wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, został również wskazany w art. 20 pkt 4 i 11 ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się - że cytowany wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym, czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. Nadto organ wskazał, że poprzez podległe jednostki organizacyjne (Straż Miejska w Wieliczce oraz Gminny Zarząd Dróg w Wieliczce) terminowo reagowały na pisma skarżącego, udzielając mu wyjaśnień dot. planu remontów przedmiotowej drogi. Wyjaśniono, m.in., że do prac remontowych dojdzie po uruchomieniu funduszy na ten cel. Wskazywano, że remont drogi jest ujęty w harmonogramie remontów dróg o nawierzchni tłuczniowej na 2026 rok, a rozpoczęcie prac nastąpi po wyborze wykonawcy w procedurze zamówień publicznych i podpisaniu umowy z wykonawcą na doraźny remont drogi nr 5610000K w Dobranowicach. Organ podkreślił, że remont powyższej drogi został już przeprowadzony a stan drogi uległ poprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powoła 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji Stosownie natomiast do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, interpretacje podatkowe oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, jeżeli skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skarga taka podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim wskazać należy, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie niewykonywania obowiązków w zakresie utrzymania drogi gminnej nr 5610000K w Dobranowicach. Wskazał, że przedmiotowa droga od dłuższego czasu pozostaje nieprzejezdna, a pomimo licznych zgłoszeń oraz wiedzy, organ nie podjął skutecznych działań zapewniających możliwość korzystania z drogi zgodnie z przeznaczaniem W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Obowiązek utrzymania drogi a także wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, został również wskazany w art. 20 pkt 4 i 11 u.d.p. W orzecznictwie, jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, wskazuje się, że cytowany wyżej art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym, czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Bd 58/10, sygn. II SAB/Bd 59/10, w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Gl 79/10, CBOSA). Realizacja wskazanych w tym przepisie zadań własnych gminy wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. II SAB/Sz 174/09, CBOSA). Ponadto również z przepisów u.d.p, wynika jedynie to, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 u.d.p.). W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia, czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2023 r., sygn. II GSK 2304/22, CBOSA). Skoro zatem brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego stanowiącej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu, czy istnieniu stanu przewlekłości postępowania w sprawie objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 i art. 119 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.