III SAB/Kr 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.), WSA Hanna Knysiak-Sudyka, , po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie nierozpoznanie podania z 14 września 2018 r. w sprawie zażalenia oddala skargę K. J. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo z dnia 14 września 2018 r., w którym w pkt 1 stwierdził, że: "Działając na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego" wnosi "zażalenie w przedmiocie nieuzasadnionego pozostawienia bez rozpoznania i załatwienia w sposób prawem nakazany przez Komendanta Powiatowego Policji żądania o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym MSWiA z dnia 18 stycznia 2009 r." K. J. wskazał, że "w zakresie sprawy Komendant Powiatowy Policji podjął niejawne postępowanie, gdzie w zakresie sprawy wydał postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r., odmawiające wydania zaświadczenia, z uzasadnienia wywodząc okoliczności, iż zebrane dla uzupełnienia wiedzy i zbioru danych dokumenty, nie pozwalają uznać nabycia prawa do podwyższenia świadczeń przez organ emerytalny z systemu zaopatrzeniowego. Przedmiotowe postanowienie było przedmiotem postępowania przed Komendantem Wojewódzkim Policji, który to organ orzeczeniem z dnia 14 września 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy prawnej decyzję administracyjną wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji". W związku z powyższym K. J. stwierdził, że "skoro z dokumentacji oraz w szczególności z treści orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, iż w sprawie żądania strony o wydanie zaświadczenia, przeprowadzono niedopuszczalne prawem postępowanie jurysdykcyjne, zbierając w nim dla uzupełnienia wiedzy środki dowodowe, dane oraz inne dokumenty związane z warunkami, właściwościami służby stanowiskowej oraz świadczące o działaniach, czynnościach itp. w sposób jasny, prosty i oczywisty wynika, iż na skutek przekroczenia uprawnień Komendant Powiatowy Policji niezasadnie pozostawił żądanie strony bez rozpoznania i załatwienia, czym w sposób oczywisty popadł w stan rażącej bezczynności i to ze szczególnym naruszeniem prawa". W związku z powyższymi okolicznościami K. J. wniósł w pkt 2 przedmiotowego pisma "o wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem KWP" na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z § 3 "oczywistości przestępstwa urzędniczego". Pismem z dnia 24 września 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji wezwał K. J. o jednoznaczne podanie w terminie 7 dni czego dotyczy jego żądanie zawarte w piśmie z dnia 14 września 2018 r. Równocześnie organ poinformował, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. K. J. nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Komendanta Wojewódzkiego Policji i nie usunął braków pisma z dnia 14 września 2018 r. Pismem z dnia 9 października 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji poinformował K. J., że wobec nieuzupełnienia przez niego braków pisma z dnia 14 września 2018 r., o uzupełnienie których został wezwany, pismo to pozostawiono bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Pismem z dnia 11 października 2018 r. K. J. wniósł do Komendanta Głównego Policji pismo zatytułowane "zażalenie ponaglenie na podstawie art. 37 kpa" podając, że wnosi "zażalenie na niezasadne pozostawienie" przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jego podań z dnia 14 września 2018 r. i tym samym stwierdzenie bezczynności tego organu. K. J. stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji powołał się na pismo z dnia 24 września 2018 r., z którego jednak nie wynikało, "czego organ faktycznie się domaga, jak i w jakim zakresie, z jakich podstaw prawa szczególnych w zakresie wymagalności wniesionych podań upatruje on od strony obowiązku uzupełnienia braków prawem wymagalnych". K. J. podniósł, że "konstytutywnym obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronie jakie braki podania strony zawierają, w tym zakresie wskazać przepis prawa nakazujący uzupełnienie tych braków do stanu przepisem wskazanym przez organ żądanego". Wyjaśnił, że jak wynika z treści jego wniosków, w pkt 1 zakreślił "okoliczności zarzutu uchybienia przez Komendanta Powiatowego Policji rozpoznania i załatwienia zgodnie z prawem podania z dnia 18 stycznia 2009 r. o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym, który to organ na podstawie zaświadczenia i art. 15 ustawy zaopatrzeniowej, w świetle obecnie obowiązujących przepisów orzeka na podstawie zaświadczenia, albowiem jak wynika z okoliczności organu II instancji, orzeczeniem z dnia 14 września 2009 r. nr [...] utrzymano faktycznie w mocy prawnej decyzję administracyjną, niedopuszczalną do wydania w sprawie o wydanie zaświadczenia, jak i w celu kształtowania na przyszłość nowej rzeczywistości. Skoro zatem orzeczenia KPP i KWP w sprawie zainicjowanej o wydanie zaświadczenia przyjmują formę decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę co do istoty, a równocześnie jawnie zostały wydane na podstawie niedopuszczalnych dla organu norm prawa", to - zdaniem K. J. – "oznacza to wprost, iż decyzje te wydano w wyniku oczywistego przekroczenia uprawnień orzeczniczych, tj. jawnego przestępstwa urzędniczego, gdzie oczywistość tego nie może budzić żądnych wątpliwości. Tym samym, Komendant Powiatowy Policji podjął postępowanie, ale postępowania o wydanie zaświadczenia czynnością faktyczną, czy orzeczniczą, wymaganą z kpa dla sprawy o wydanie zaświadczenia nie załatwił, bowiem nie da się wywieść zastąpienia ewentualnego postanowienia, decyzją administracyjną, jako czegoś innego, jak pozostawienie żądania strony o wydanie zaświadczenia bez załatwienie dla tej instancji zgodnie z nakazami ustawowymi". K. J. stwierdził, że "tym samym, w zakresie punktu drugiego, podstawa wznowienia jest jasna i oczywista, a wznowienie musi nastąpić z przyczyn wydania aktu administracyjnego prawnie niedopuszczalnego, z przekroczeniem uprawnień, bez podstawy prawa, w celu tworzenia nowej rzeczywistości na przyszłość, bez podstawy prawnej, skoro art. 15 ustawy zaopatrzeniowy nie był i nie jest adresowany do organu ds. osobowych Policji". Pismem z dnia 12 października 2018 r. K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na nieuzasadnionym pozostawieniu bez rozpoznania jego "dwóch podań z dnia 14 września 2018 r." Skarżący podniósł, że pismo z dnia 24 września 2018 r. wzywające go "o dookreślenie żądania" było "bez wskazania, którego żądania zawartego w piśmie z dnia 14 września 2018 r. w jakim zakresie, z jakich podstaw organ domaga się uzupełnienia", "gdy bezspornie w punkcie pierwszym" skarżący domagał się "rozpoznania zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, który do dnia dzisiejszego nie załatwił podania o wydanie zaświadczenia", "jak i nie wydano konstytutywnego postanowienia w razie odmowy jego wydania, a w punkcie drugim o wznowienie sprawy, w której Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia 14 września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy prawnej decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] odmawiającą uznania prawa do podwyższenia policyjnej emerytury o procenty określone w art. 15 ustawy zaopatrzeniowej, adresowanej do organu emerytalnego dla funkcjonariuszy Policji, a nie do organu ds. osobowych Policji, co jawnie świadczy wprost, że decyzję wydano bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa". Skarżący uważa zatem, że "wobec wadliwych czynności organu, tj. nie wykazania, której sprawy dotyczy wezwanie, jak i której sprawy dotyczy pozostawienie bez rozpoznania, takie działanie jest bezskutecznym, a zatem zasadne jest wnioskowanie, iż w obu sprawach wniesionych wystąpieniem z dnia 14 września 2018 r. organ popadł w stan zaskarżalnej bezczynności". W związku z powyższym skarżący wniósł o: "zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do niezwłocznego rozpoznania spraw", "stwierdzenie, iż w związku z chybionymi działaniami organu, zasadne jest uznanie, iż organ popadł w stan rażącej bezczynności w załatwieniu spraw strony", "przyznanie od organu na podstawie § 2 art. 149 kwoty pieniężnej", "zastosowanie wystąpienia sądowego opartego na art. 155 ppsa, w celu ustalenia, czy w zakresie sprawy strony doszło wyłącznie do przewinienia dyscyplinarnego, czy świadomego uchybienia podlegającego normom kodeksu karnego w okolicznościach, w których organowi i jego funkcjonariuszom przepisy prawa są znane, a mimo to jawnie im uchybiono". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prawidłowe, gdyż wniosek skarżącego z dnia 14 września 2018 r. był niezrozumiały i niejasny. Twierdzenia z pkt 1 i 2 nie miały charakteru spójnych i logicznych. Skarżący w wywodach pkt 1 wniósł "zażalenie w przedmiocie nieuzasadnionego pozostawienia bez rozpoznania i załatwienia jego wniosku", po czym poniżej sam wskazał, że Komendant Powiatowy Policji rozpoznał jego żądanie wydania zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym MSWiA, wydając postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r. odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Z kolei w pkt 2 wniosku z dnia 14 września 2018 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem KWP nie wskazując, o które dokładnie chodzi. Ponadto w ocenie organu, pismo K. J. również w swojej warstwie leksykalno-składniowej jest mało zrozumiałe i trudne w interpretacji. Zdaniem organu, taki sposób przedstawienia przez skarżącego wniosków nie pozwolił organowi na jednoznaczne ustalenie intencji strony i skonkretyzowanie wniesionego przez nią żądania. W tym stanie rzeczy uzasadnione i prawidłowe było więc działanie organu, który wezwał skarżącego o dookreślenie żądania, a wobec braku z jego strony reakcji, w konsekwencji poinformował o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Co do kwestii braku wskazania, którego żądania strony z dnia 14 września 2018 r. dotyczyło wezwanie, jak również braku podania podstaw i zakresu takiego uzupełnienia, Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w obu przypadkach żądania skarżącego były niezrozumiałe, a ich treść niejasna. Ponadto nie polega na prawdzie, że organ nie podał podstaw prawnych wezwania, ponieważ w pismach [...] zarówno z dnia 24 września 2018 r. jak i 9 października 2018 r. wskazana została podstawa prawna art. 64 § 2 K.p.a., a dodatkowo również art. 63 § 2 K.p.a. Ponadto organ zauważył, że pomimo prawidłowego doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych skarżący nie podjął żadnego działania w kierunku kontaktu z organem, a konkretyzacji swoich żądań dokonał faktycznie dopiero w treści skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym Komendant Wojewódzki Policji uważa, że nie popadł w stan bezczynności, czy też przewlekłości w stosunku do rozpoznania spraw skarżącego - w ogóle, a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo o uzupełnienie braków złożonych przez skarżącego wniosków zostało wysłane w dniu 24 września 2018 r., bez naruszenia terminów ustawowych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 listopada 2018 r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji zostały rozdzielone i wpisane: pod sygn. akt III SAB/Kr 157/18 jako skarga w przedmiocie nierozpoznania podania z dnia 14 września 2018 r. w sprawie wznowienia postępowania i pod sygn. akt III SAB/Kr 158/18 jako skarga w przedmiocie nierozpoznania podania z dnia 14 września 2018 r. w sprawie zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem. W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie nierozpoznania podania z dnia 14 września 2018 r. w części dotyczącej zażalenia (pkt 1 tego pisma) jest całkowicie nieuzasadniona. Jak wynika z akt sprawy skarżący skierował do organu - Komendanta Wojewódzkiego Policji - pismo z dnia 14 września 2018 r., cytowane powyżej, którego treść budziła poważne wątpliwości, co do rzeczywistych intencji skarżącego. Z tego względu organ skierował do skarżącego wezwanie, które pomimo pouczenia o skutkach nie zastosowania się do wezwania pozostało bez reakcji ze strony skarżącego. W tej sytuacji pismo z dnia 14 września 2018 r Komendant Wojewódzki Policji pozostawił bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem. Podstawę prawną działań organu stanowił przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), który stanowi: "Art. 64. § 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Wskazać należy, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. W przypadku więc wątpliwości, co do treści pisma organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Wyjaśnienie zaś treści żądania strony oznacza wyłącznie, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie. Nie powoduje to natomiast konsekwencji prawnej w postaci obowiązku organu uwzględnienia treści i zakresu żądania. W świetle powyższego, na podstawie przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stwierdzić należy, że treść pisma skarżącego z dnia 14 września 2018 r. budziła wątpliwości. W piśmie tym bowiem skarżący wskazał, że wnosi zażalenie w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania jego żądania o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym MSWiA, jednocześnie stwierdzając, że Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r. odmawiające wydania takiego zaświadczenia. Nadto skarżący ujawnił, że postanowienie to było przedmiotem postępowania przed Komendantem Wojewódzkim Policji, który to organ orzeczeniem z dnia 14 września 2009 r. nr [...], utrzymał go w mocy. W powyższej sytuacji stwierdzić należy, że pismo skarżącego z dnia 14 września 2018 r. zawierało istotnie – jak wskazuje to organ administracyjny - wzajemnie wykluczające się twierdzenia. Z jednej bowiem strony skarżący zarzucał Komendantowi Powiatowemu Policji bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego żądania z dnia 18 stycznia 2009 r., a z drugiej podał, że organ ten wydał postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r. odmawiające wydania zaświadczenia, które zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. nr [...]. Dodać przy tym należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na wymienione wyżej postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 września 2009 r. Skoro zatem postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2009 r. zostało zakończone, a sąd administracyjny dokonał oceny wydanych w jego toku postanowień uznając, że są one prawidłowe, wniesienie przez skarżącego dziewięć lat później "zażalenia" na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie nierozpoznania tego wniosku budziło uzasadnione wątpliwości co do jego intencji. Zasadnie zatem Komendant Wojewódzki Policji wezwał skarżącego do usunięcia braków pisma z dnia 14 września 2018 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wezwanie z dnia 24 września 2018 r. było prawidłowe, gdyż określało zarówno zakres, w jakim organ żądał usunięcia braków pisma skarżącego, jak i wskazanie podstawy prawnej oraz skutków niezastosowania się do wezwania. Skarżący, pomimo wezwania, nie usunął braków pisma z dnia 14 września 2018 r., a w związku z tym organ uprawniony był do zastosowania sankcji z art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wymienionego wyżej pisma bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd uznał, że podejmowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wobec wniosku skarżącego z dnia 14 września 2018 r. czynności i wydane rozstrzygnięcia cechowały się wymaganą przepisami prawa administracyjnego terminowością oraz zasadnością, w szczególności wobec niezastosowania się przez skarżącego do wezwania organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie bez rozpoznania wniosku znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.