III SAB/Kr 16/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie AWSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2004r sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Zarządu i Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "Lokatorsko-Własnościowej" w [...] w udzieleniu informacji publicznej -skargę oddala- Dnia [...] 2003 r. J. F. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, "skargę na nieudzielenie informacji publicznej przez podmiot wykonujący funkcje publiczne" i domagał się zobowiązania Zarządu i Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] do udostępnienia skarżącemu oraz ogłoszenia pozostałym członkom, w miesięczniku "[...]" o wyłożeniu do wglądu protokołu Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] 2003 r. wraz z przynależnymi do niego dokumentami i załącznikami, oraz "zobowiązania Spółdzielni do przedłożenia protokołu Zebrania Grupy Członkowskiej Rejonu I wraz z przynależnymi dokumentami i załącznikami z dnia [...] 2003"r. Nadto skarga zawierała żądanie stwierdzenia, że "w wyniku nieudostępnienia do publicznej wiadomości informacji publicznej, jaką jest protokół Zebrania Przedstawicieli Członków z dnia [...] 2003 r., członkowie zostali pozbawieni możliwości spełnienia warunków zaskarżenia do sądu, dotyczących terminu sześciu tygodni, podjętych na tym zebraniu uchwał". W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że skarżący przynależy do Grupy Członkowskiej Rejonu I Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...], i w uwzględnieniu wniosków z dnia [...] 2003 r. oraz z dnia [...] 2003 r., udostępniono mu dokumentację przygotowaną na zebranie Grupy Członkowskiej wyznaczone na dzień [...] 2003 r. oraz regulamin. Dnia [...] 2003 r. skarżący wystąpił do Zarządu Spółdzielni z wnioskiem o wydanie odpisu protokołu Zebrania Grupy Członkowskiej z dnia [...] .03 r., na którym zabierał głos i zgłaszał wnioski. Skarżący podnosił, że protokół udostępniono mu dopiero dnia [...] 2003 r., co uniemożliwiło mu złożenie sprostowań do tego protokołu przed Zebraniem Przedstawicieli Członków Spółdzielni, które miało się odbyć właśnie dnia [...].2003 .r. Podniósł skarżący dalej, że dnia [...] i [...] 2003 r. wystąpił do Zarządu Spółdzielni, o udostępnienie protokołu zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] 2003, a otrzymał datowane na [...] 03. pismo, że protokół jest w trakcie sporządzania i zostanie powiadomiony odrębnym pismem o możliwości jego przeglądnięcia, po sporządzeniu i podpisaniu protokołu. Wskazał skarżący, że w związku z powyższym [...] 2003 r. złożył "odwołanie" do Rady Nadzorczej, na które do czasu złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi, ani też nieudostępniono mu protokołu z dnia [...] 2003 r. z "przynależną dokumentacją i załącznikami". Zdaniem skarżącego nieudostępnienie protokołu z dnia [...].2003 r. uniemożliwiło mu i innym członkom zaznajomienie się z porządkiem obrad, a zwłaszcza czy został poszerzony o wniosek w przedmiocie lustracji oraz z uchwałami, podlegającymi ewentualnemu zaskarżeniu, co narusza art. "4 ust. 12 pkt 5" ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzupełniającym skargę piśmie złożonym dnia [...].03, skarżący wskazał, że dopiero pismem z dnia [...].03 Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej poinformował go, że protokół z Zebrania Przedstawicieli Członków z dnia [...].2003 r. jak i dokumenty z rocznego sprawozdania finansowego, są dostępne do wglądu dla Członków Spółdzielni, stosownie do § 10 statutu. W uzupełniającym skargę kolejnym piśmie z dnia [...].04 (data nadania-data wpływu [...].2004r.), skarżący podnosił naruszenie § 12 Statutu Spółdzielni regulującego postępowanie wewnątrz spółdzielcze, przez niedotrzymanie przewidzianych nim terminów, oraz przytaczał późniejszą korespondencję i odniósł się do odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "Lokatorsko-Własnościowej" w [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że dnia [...] 2003 r. skarżący został zawiadomiony o możliwości wglądu w protokół Zebrania Przedstawicieli Członków z dnia [...].2003 r. i dokumentacji rocznego sprawozdania finansowego. Zarzucono, że żądanie ogłoszenia pozostałym członkom Spółdzielni w miesięczniku "[...]" o wyłożeniu tego protokołu do wglądu nie ma oparcia w przepisach prawa i uregulowaniach statutu Spółdzielni, zaś żądanie przedłożenia protokołu z dnia [...].2003 r. zostało spełnione przez udostępnienie w dniach [...] i [...].2003 r. Podniesiono wreszcie, że nie znajduje również uzasadnienia żądanie "stwierdzenia, że członkowie zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia do Sądu uchwał zapadłych na zebraniu w dniu [...]2003 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004 r. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta - według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 5 § 2 pkt 3 kpa przez organy administracji publicznej, rozumie się m.in. organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2pka, a zatem organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do załatwienia spraw określonych w pkt. 1 tzn. spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc w sprawach, w których przedmiotem skargi są decyzje administracyjne, (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) - zwana dalej ustawą- określając informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych (art. 1) zarazem konstruuje "prawo do informacji publicznej" przynależne każdemu, niezależnie od jego interesu prawnego lub faktycznego (art.2 ust. 1 i 2). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, ujmuje prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z poszczególnych wyborów. W świetle powyższych uregulowań, realizacja "prawa do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art.3 ust 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust.2, po drugie adresatem żądania udostępniania informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", po trzecie według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Tryb i formy udostępniania informacji publicznej regulują przepisy ustawy. Określając formy udostępniania informacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1-3), stanowi ustawa zarazem, w art. 10 ust. 1, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Taka regulacja wskazuje, iż postępowanie w przedmiocie udzielania informacji publicznej, nie udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej inicjuje wniosek o jej udostępnienie. Zarzut bezczynności skierowany pod adresem Zarządu i Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej, w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, oznacza zarzut bezczynności zobowiązanego do tego podmiotu w udostępnieniu żądanej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. informacji o charakterze publicznym lub też bezczynności w podjęciu rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania o jej udostępnienie w trybie art. 17 ust. 1 ustawy. Już z tego punktu widzenia skarga jest bezzasadna gdyż żaden z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie dowodzi, by przed wniesieniem skargi domagał się udzielenia informacji publicznej od organów Spółdzielni Mieszkaniowej z powołaniem na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W szczególności wniosek o udostępnienie protokołu Zebrania Grupy Członkowskiej Regionu I Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...]2003 r., złożył skarżący w dniu [...] 2003 r. jako uczestnik tego zebrania i w tym charakterze powołując się na członkostwo, ponawiał ten wniosek pismem złożonym dnia [...] 2003 r. i w dniu [...].03. Również w złożonych dnia [...] i [...] 2003 r. do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej wnioskach o udostępnienie protokołu z Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] 2003 r. wraz z przynależną dokumentacją i załącznikami, powoływał się skarżący na uprawnienia wynikające ze stosunku członkostwa spółdzielni, a nie opierał swego żądania na prawie do informacji publicznej w trybie ustawy z dnia [...] 2001 r. Nadanie powyższym wnioskom dopiero w skardze na bezczynność skierowanej do sądu administracyjnego, charakteru żądania udzielenia informacji publicznej w trybie tej ustawy przez udzielenie protokołów Zebrania Grupy Członkowskiej Rejonu [...] z dnia [...].2003 r. i protokołu Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] 2003, wraz z przynależnymi do nich dokumentami i załącznikami, nie zmienia faktu, że skarżący nie występował do Spółdzielni Mieszkaniowej o udostępnienie powyższych dokumentów w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848), istotą każdej spółdzielni jest dobrowolność zrzeszenia nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Zasadą jest, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3). Poza regulacją praw i obowiązków członków wprost w przepisach Działu III ustawy, przewiduje ona w art. 5 § 1 pkt 4, że prawa i obowiązki członków spółdzielni określa statut. Specyfikę spółdzielni mieszkaniowej określa przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), w myśl którego celem takiej spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin, przy czym zgodnie z ust. 7 art. 1 w zakresie nieuregulowanym tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze. Wynikająca z przepisów ustawy prawo spółdzielcze i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych więź prawna oparta na stosunku członkostwa jako podstawie wzajemnych praw i obowiązków ma charakter cywilno-prawny i w świetle licznych przepisów ustawy Prawo spółdzielcze (np. art. 32 § 1a, 42), czy np. art. 15 ust. 4, 171 ust. 5, 178 ust. 3 przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poddana jest kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Realizacja zatem przez organy Spółdzielni Mieszkaniowej względem skarżącego jego uprawnień wynikających z tytułu członkostwa w tej spółdzielni, w tym członkostwa w jej organie - Zebraniu Grupy Członkowskiej, Rejonu I (art.35 § 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ustawy prawo spółdzielcze) także w zakresie dostępności do dokumentów organów spółdzielczych, nie jest objęta kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której zakres wyczerpująco określa przepis art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też zgłoszone w skardze żądania ogłoszenia w czasopiśmie "[...]" o wyłożeniu do wglądu protokołu Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni, czy stwierdzenia, że członkowie zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia do sądu uchwał, nawet przy zasadności skargi na bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie mieściłyby się w zakresie rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, określonego przepisem art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z treści skargi, w chwili jej wniesienia, skarżącemu udostępniono już (w dniach [...]-[...]2002 r.), żądany protokół Zebrania Grupy Członkowskiej z dnia [...] 2003 r., wraz z żądanymi załącznikami a zatem nawet gdyby jego treścią była informacja publiczna (o czym niżej), w chwili wyrokowania w tym zakresie stan bezczynności nie istniał. Zgodnie z przepisem art. 41 § 4 ustawy Prawo spółdzielcze protokoły walnego zgromadzenia (,a zatem protokoły zebrań przedstawicieli, w spółdzielniach, w których zastępują one walne zgromadzenie - art. 35 § 1 pkt 4 w zw. z art.59), są jawne dla członków spółdzielni, przedstawicieli związku rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, oraz dla Krajowej Rady Spółdzielczej. Taka regulacja odbiera protokołom walnego zgromadzenia spółdzielni charakter nośników informacji publicznej, a więc takiej informacji, która ze swej istoty jest przeznaczona i dostępna dla wszystkich, tj. dla nieograniczonego kręgu osób (Por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wyd. Naukowe PWN 2003 r., tom 3, str.843). Nadto, protokół Walnego Zgromadzenia (zebrania przedstawicieli) nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w świetle art. 41 § 3 ustawy prawo spółdzielcze, nie ma charakteru oświadczenia woli lub wiedzy podpisanego przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Przepis art. 115 § 13 kod. karnego w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów, które maja przymiot funkcjonariusza publicznego, przy czym według stanu obowiązującego od [...].2003 r., wprowadzono także kategorię osób pełniących funkcje publiczne. Osoby te jednak nie są funkcjonariuszami publicznymi. Domaganie się zatem udzielenia Protokołu Zgromadzenia Przedstawicieli, nie mieściło się w realizacji prawa do informacji publicznej, przez wgląd do dokumentu urzędowego (art.3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy), jako jednej z form udostępniania informacji. Przepis art.4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zalicza podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne (niż wymienione w pkt 1-4), które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wyżej wskazano, wynikającą z art.3 ustawy Prawo spółdzielcze zasadą jest, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Zasada ta doznaje modyfikacji, poprzez regulacje zawarte w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W szczególności jej przepis art. 35 zawarty w rozdziale 5 przepisy przejściowe i końcowe reguluje sytuacje, w których spółdzielnia mieszkaniowa była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, związku gminnego, lub innej osoby prawnej. Nie można zatem wyłączyć, iż niektóre spółdzielnie mieszkaniowe o ile dysponują majątkiem publicznym należą do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Z tym zastrzeżeniem podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 2002.06.20 II SAB/Kr 13/02 (Lex Nr 78061) zaliczającym spółdzielnie mieszkaniowe do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. W konkretnej sprawie kwestia czy Spółdzielnia Lokatorsko-Własnościowa w Skawinie dysponuje takim majątkiem, z wyżej wskazanych względów nie miała doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia. Zarazem wskazać należy, iż w wyroku tym przydano uchwale Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej (w zakresie ustalania stawki za ciepłą wodę) charakter informacji publicznej. W świetle regulacji zawartej w art. 46 § 1 pkt 1,3,4 i 5 ustawy Prawo Spółdzielcze, przedmiot uchwał Rady Nadzorczej mogą istotnie stanowić materie, które mieszczą się we wskazanych przykładowo art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rodzajach tej informacji. Zajęte zatem w cytowanym wyroku stanowisko co do ewentualnego charakteru niektórych uchwał Rady Nadzorczej jako nośników informacji publicznej, nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem w niniejszej sprawie co do innego charakteru informacji będącej przedmiotem protokołu walnego zgromadzenia członków (zebrania przedstawicieli) Spółdzielni Mieszkaniowej. Z powyższych względów, brak podstaw do przypisania wskazanym organom Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...], bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu i w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Orzeczenie oparto na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).