III SAB/Kr 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na nierozpoznaniu i niezałatwieniu jego skargi z dnia 4 grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 26 lutego 2002 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), który stanowi: "Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozpatrzył jego skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 26 lutego 2002 r. nr [...] w sprawie powołania komisji do oceny i kwalifikacji warunków pełnienia służby jako uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, uprawniających funkcjonariuszy Policji do uzyskania urlopu dodatkowego. Wbrew jednak nazwie nie jest to decyzja w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, której nieważność mógłby stwierdzić organ. Kryterium decydującym kwalifikującym akt organu do kategorii decyzji administracyjne będzie zewnętrzne, władcze jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki spełniające posiadanie minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego. Art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) wskazuje składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego: "Art. 107. § 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja administracyjna jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia 26 lutego 2002 r. nr [...] nie jest więc decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zawiera ona rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron, nie określa strony postępowania, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Stanowi ona natomiast akt wewnętrzny informujący o powołaniu komisji do oceny i kwalifikacji warunków pełnienia służby jako uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz podający skład personalny tej komisji i jej zadania. Skoro więc akt ten nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to nie można stwierdzić jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji nie był więc zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wystarczyło, że poinformował skarżącego o braku możliwości stwierdzenia nieważności w/w aktu, co też uczynił. Skoro zatem organ nie był zobowiązany do podjęcia działań w przepisanej formie to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.