III SAB/Kr 161/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna, Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.), WSA Barbara Pasternak, , po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie niezałatwienia wniosku czynnością materialnotechniczną w sprawie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. K. (dalej skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę na bezczynność tego organu (wpływ do organu dnia 14 sierpnia 2019 r.) w związku z nierozpoznaniem w terminie jego wniosku z dnia 12 listopada 2018 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W skardze domaga się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł więc o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania decyzji w terminie 14 dni, licząc od dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zasądzenia kosztów postępowania, w tym "zastępstwa sądowego w kwocie 480,00 złotych".. Do skargi załączył ponaglenie z daty 16 stycznia 2019 r. skierowane do Komendanta Głównego Policji. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na następujący stan faktyczny sprawy: Skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia 12 listopada 2018 r. o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, pouczając go o prawach w toczącej się sprawie. Poinformował także o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dania 31 stycznia 2019 r. z uwagi na dużą ilość do załatwienia tożsamych wniosków i wielość czynności do wykonania. Zawiadomienie to doręczono skarżącemu w dniu 18 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r., podając jako przyczynę dużą ilość wniosków do załatwienia. Zawiadomienie doręczono skarżącemu w dniu 25 stycznia 2019 r. W dniu 17 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie skarżącego. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Komendant poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2019 r. z uwagi na dużą ilość podobnych wniosków, wymagających wnikliwej kwerendy zasobów archiwalnych oraz uzyskania i sprawdzenia danych dotyczących przelewów świadczeń pieniężnych za wypłacone ekwiwalenty. Powyższe pismo doręczono skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2019 r. W dniu 4 lipca 2019 r. KWP otrzymała akta sprawy wraz ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji w sprawie ponaglenia skarżącego, w którym uznano wystąpienie strony za nieuzasadnione. Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. poinformowano skarżącego o zakończeniu gromadzenia dowodów. Wyznaczono skarżącemu siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałami postępowania oraz zgłoszenia ewentualnych żądań, uwag albo zastrzeżeń. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 sierpnia 2019 r. W dniu 14 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność. W dniu 5 września 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2010-2014. Decyzję tę wysłano skarżącemu listem poleconym w dniu 6 września 2019 r. Komendant podniósł, że w okresie od listopada 2018 r. do września 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęło bardzo dużo wniosków byłych policjantów w sprawie o ponowne przeliczenie i wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Organ podał, że na dzień 6 września 2019 r. procedowane jest blisko 760 spraw złożonych przez byłych funkcjonariuszy KWP oraz około 2300 wniosków złożonych przez byłych funkcjonariuszy komend miejskich/powiatowych Policji garnizonu [...]. Organ podniósł, że załatwienie spraw wymaga dołączenia do akt sprawy szeregu dokumentów finansowych, które odnaleźć trzeba w archiwalnych aktach osobowych funkcjonariuszy albo w archiwalnych kartotekach finansowych wypłat. Skala i zakres czasowy zadań do wykonania powoduje konieczność zgromadzenia łącznie kilkunastu tysięcy zarchiwizowanych dokumentów, wytworzonych w okresie od 13 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. (czas obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu)., przy czym w celu odnalezienia każdego dokumentu należy podać nr spisu, jego pozycję, za którą został on przekazany do archiwum. Uprawnieni do przedkładania akt archiwalnych posiadają tylko ściśle określeni funkcjonariusze i pracownicy Policji, stąd proces uzupełniania akt jest długi. Z uwagi na dużą ilość wniosków zostało zaangażowanych 17 osób do wykonywania czynności związanych z załatwianiem przedmiotowych wniosków, prowadzeniem postepowań, gromadzeniem oraz analizą dokumentów niezbędnych do ich załatwienia. Pomimo tego nadal obciążenie pracą jest bardzo duże i wymaga przedłużania terminów załatwienia spraw. Dodatkowo Komendant prowadzi bieżącą obsługę finansową całego garnizonu małopolskiej Policji. W szczególności miesięcznie obsługuje kilkanaście tysięcy płatności miesięcznie, w tym blisko dziesięć tysięcy dotyczących samych wynagrodzeń i uposażeń miesięcznie należnych pracownikom i funkcjonariuszom Policji. W ocenie Komendanta nie doszło w sprawie do bezczynności, gdyż wniosek skarżącego był procedowany i został rozpatrzony w dniu 5 września 2019 r. decyzją nr [...]. Komendant podkreślił, że niezwłocznie po wpływie wniosku skarżącego wszczęte zostało właściwe postepowanie, które wymagało zgromadzenia niezbędnych dokumentów. Z uwagi na wpływ do organu bardzo dużej ilości tożsamych przedmiotowo wniosków, Komendant utworzył w samym Wydziale Finansowym 17 osobowy zespół funkcjonariuszy i pracowników Policji, których zadaniem jest weryfikacja wniosków, prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego gromadzone są niezbędne, zarchiwizowane dokumenty, podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do załatwienia wniosków. W szczególności niezwykle wymagającymi pod względem czasu, dokładności i szczegółowości było przeglądanie zasobów archiwalnych. W powyższej sytuacji nie było obiektywnej możliwości zakończenia postępowania z wniosku skarżącego w ustawowym terminie, dlatego termin jego załatwienia był przedłużany z podaniem przyczyny uzasadniającej takie działanie, o czym wbrew twierdzeniom skargi, skarżący był informowany. Zdaniem Komendanta przyczyny przedłużania trwania postepowania były uzasadnione, gdyż pomimo zaangażowania po stronie organu znacznych sił i środków, z uwagi na ogromną ilość wniosków, nie można było zakończyć wszystkich spraw bez przedłużania terminu ich załatwienia. Służby finansowe muszą też realizować inne, ważne, bieżące zadania. Nie można oczekiwać, aby organ zaprzestał realizowania ustawowych zadań i zajął się sprawami niezwiązanymi z zapewnieniem ładu i porządku publicznego. Komendant uznał więc, że w sprawie nie doszło do bezczynności. Żądania skargi są zatem, zdaniem Komendanta, nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w nierozpoznaniu w terminie, zdaniem skarżącego jego wniosku z dnia 12 listopada 2018 r. o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy Wobec powyższego nie ulegała wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi w tej sprawie. Została ona złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. , poprzedzona dodatkowo ponagleniem z daty 16 stycznia 2019 r. do Komendanta Głównego Policji. W związku z tym podlegała ona merytorycznej ocenie. Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu nie ocenia zatem zgodności z prawem wydanego przez organ aktu administracyjnego, lecz bada, czy w sytuacji obowiązku organu jego wydania, do tego doszło, czy też nie. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że Komendant Powiatowy Policji decyzją z 5 września 2019 r. nr [...], a więc wydaną po wpłynięciu skargi na bezczynność (wpływ skargi do organu dnia 14 sierpnia 2019 r.), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2010-2014. Decyzję tę wysłano skarżącemu listem poleconym w dniu 6 września 2019 r. Powyższe wskazuje, że do momentu wydania decyzji w sprawie Komendant Powiatowy Policji pozostawał w stanie bezczynności. Istotą bowiem skargi na bezczynność, jak to już Sąd podkreślił, jest w sytuacji uwzględnienia skargi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Aktualne jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opiera się na stanowisku, że nawet gdy organ - po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - wyda decyzję, nie spowoduje to uznania, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i będzie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, skoro Komendant załatwił wniosek skarżącego wydając decyzję co do istoty sprawy i uczynił to przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, to dopuścił się bezczynności, a postępowanie sądowe tylko w części - dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku i wydania w tym zakresie aktu administracyjnego - podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Załatwienie zatem sprawy po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., należało stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miało ona kwalifikowany charakter. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1) Analiza akt bezsprzecznie potwierdza wydanie decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, aczkolwiek skarżący był informowany o przedłużeniach terminów załatwienia sprawy. Zwłoka jednakże w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów nie tylko, że musi być znaczne i niezaprzeczalne, ale być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest więc dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu sprawy. Za przekonywujące w tym względzie Sąd uznał więc wyjaśnienia organu związane z załatwianiem tego rodzaju spraw, w tym z obsadą kadrową i ilością spraw podobnych przedmiotowo do niniejszej. Sąd podkreśla jednak wyraźnie, że okoliczności te miały tylko i wyłącznie znaczenie dla kwalifikacji stopnia przekroczenia terminu załatwienia odwołania skarżącego, jako rażącego bądź nie. W ocenie tej Sąd uwzględnił również informowanie skarżącego o przedłużeniu terminów załatwienia sprawy. Stąd też orzeczenie Sądu w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W związku natomiast z tym, że bezczynność organu istniała także po wniesieniu skargi, to art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. miał zastosowanie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 ONSAiWSA 2009/4/63). Sąd nie mógł już w takich okolicznościach faktycznych zobowiązać organu do wydania tego aktu administracyjnego. Stąd Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), jak w punkcie I sentencji wyroku.