III SAB/Kr 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Bociaga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia odrzucić skargę. Pismem nr [...] z dnia 22 maja 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej złożył L. D. (dalej skarżąca) propozycję pracy w Izbie Administracji w K. Przy czym, w ww. propozycji wskazano, że zaproponowane zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżąca otrzymała propozycję w dniu 24 maja 2017 r. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. propozycji. Pismem z dnia 27 września 2017 r. skarżąca skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017, poz. 1257) w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 6 października 2017 r., w odpowiedzi na zażalenie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował m. in. skarżącą, że jej zażalenie nie może być rozpatrzone z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 20 listopada 2017 r.) skarżąca działając na podstawie art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej skarżącej pismem z dnia 22 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie, że wskazana powyżej propozycja jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i wobec tego wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła również o nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie o to, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania tego odwołania (jeśli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu). W uzasadnieniu skargi podano, że otrzymany przez skarżącą dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza albowiem niezależnie od decyzji skarżącej (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny, a zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Uzasadniając bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skarżąca wskazała, że istnieje sytuacja prawna, w której organ ten trwa w bezczynności w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby. W ocenie skarżącej, o tym, że sprawę powinien rozpatrzyć Szef Krajowej Administracji Skarbowej świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., zwanej dalej ustawą o KAS), który wprost wskazuje, iż w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Gdyby zaś przyjąć, że wskazany art. 276 ust. 2 ustawy o KAS nie miałby zastosowania, to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego). Zdaniem skarżącej, wątpliwość ewentualna wynika z faktu, że funkcjonariusze, którzy otrzymali propozycje służby w okresie między 1 marca 2017 r. a 31 maja 2017 r. mogli się od niej odwoływać właśnie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, gdyż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Powyższe organ uzasadnił powołując przepisy art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe uregulowania, przedstawiona w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS funkcjonariuszowi propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor wyjaśnił, że organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu, któremu propozycja jest przedstawiana. Już samo bowiem odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze skutki. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraźnie zastrzegł formę decyzji administracyjnej jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, że forma decyzji administracyjnej oraz zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego nie zostały przewidziane w przypadku przedkładania propozycji pracy. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżącej nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i na zasadzie 58 § 1 pkt 6 tej ustawy jej wniesienie powinno skutkować odrzuceniem. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. Sąd, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez nią jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miałoby być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], złożone skarżącej i obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie, jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącej pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów - Sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.