III SAB/Kr 165/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Bożen na Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa M ich na po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M., A. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków skargę oddala. S. M. i A. M. (zwani dalej skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem z dnia 9 października 2017 r. skargę na "opieszałość i bezczynność..." Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W treści skargi wskazali również, że wnoszą "skargę na opieszałość i bezczynność Prezydenta Miasta Wydział Geodezji U.M. błędną interpretację prawa w celu przedłużenia czasu wydania decyzji". W skardze przedstawiono argumentację podważającą motywy odmowy aktualizacji operatu ewidencyjnego, a w kwestii prowadzonego postępowania administracyjnego podniesiono zarzuty, że postępowanie toczyło się 6 miesięcy, strony niejednokrotnie ponaglały organ, również składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a pomimo tego termin załatwienia sprawy został przekroczony o 27 dni. Skarżący wnieśli więc o uchylenie w całości decyzji z dnia 12 września 2017 r. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. znak: [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K, polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego S (sady) w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe). Domagają się też łącznego rozpoznania nin. sprawy ze sprawą ze skargi skarżących na decyzję z 18 sierpnia 2017 r., znak: [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta (Wydziału Geodezji) pismem z dnia 28 grudnia 2016 r., które wpłynęło do tego organu w dniu następnym, o aktualizację danych w ewidencji użytków gruntowych dla działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] K położonych przy ul. O z symbolu B – tereny mieszkaniowe poprzez przyznanie im symbolu S – sady. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2017 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na okoliczność, że objęta wnioskiem kwestia był już przedmiotem prowadzonego postępowania, znak: [...], zakończonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 października 2015 r., znak: [...]. Na mocy tych decyzji orzeczono o zmianie danych ewidencyjnych między innymi działek o nr ew. [...] i [...] w ten sposób, że ujawniono w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego BP (zurbanizowane tereny niezbudowane lub w trakcie zabudowy) i z S-RII (sad na gruncie ornym) użytek B (tereny mieszkaniowe). Wskutek zażalenia się przez skarżących od ww. postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., znak: [...], uchylił je, nakazując wyjaśnić, czy ustalony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 4 stycznia 2015 r. stan faktyczny nie uległ zmianie. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego S (sady) w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe). Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. skarżący odwołali się od ww. decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W treści odwołania ponaglili równocześnie organ I instancji w związku z jego "opieszałością i bezczynnością" w postępowaniu administracyjnym związanym z aktualizacją operatu ewidencyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu 1 sierpnia 2017 r. postanowienie, znak: [...], na podstawie którego uznał złożone przez skarżących zażalenie za nieuzasadnione zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłości. Z kolei w dniu 12 września 2017 r. wydał decyzję, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w sposób chronologiczny zdarzenia związane z postępowaniem administracyjnym dotyczącym żądanej przez skarżących aktualizacji, w szczególności akcentując fakt, że postępowanie administracyjne zakończyło się wraz z wydaniem w dniu 12 września 2017 r. decyzji przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i opieszałość, jak twierdzą skarżący, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz organu I instancji w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wobec tego wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z art. 53 ust. 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tym względzie Sąd uznał, że skarżący wyczerpali przysługujące im środki, wnosząc przed wniesieniem skargi do organu pismo z dnia 24 lutego 2017 r. podnoszące niezałatwienie sprawy przez organ w terminie. Analiza przebiegu postępowania administracyjnego, toczącego się przed organami w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z wniosku skarżących, przeprowadzona na podstawie akt administracyjnych (znak: [...]), którymi dysponował Sąd, nie potwierdziła jednakże zasadności zarzutów skarżących w kwestii bezczynności organów. Już nawet z treści skargi skarżących wynika, że postępowanie to zakończyło się wydaniem w obydwu instancjach przez kompetentne do tego organy decyzji administracyjnych co do istoty sprawy. Organ I instancji - Prezydent Miasta – wydał decyzję w dniu [...] 2017 r., znak: [...], zaś organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - w dniu 12 września 2017 r., znak: [...]. Oceniając, zatem czy organy pozostawały w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego wynika bezsprzecznie, że wydanie przez organy ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w stanie bezczynności. Zaistnienie jednakże powyższej sytuacji nie zwalniało Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organy przewlekle prowadziły postępowanie i to z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Za rażące można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/18; LEX nr 2493199). Zastrzec jednak zaraz należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnej" bezczynności, czy przewlekłości. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonane w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 61/17, LEX nr 2499584). Mimo więc, że wniosek skarżących wpłynął 29 grudnia 2016 r., to już 15 lutego 2017 r. organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia tego postepowania (znak: [...]), które w efekcie złożonego środka zaskarżenia 30 marca 2017 r. postanowieniem organu odwoławczego (znak: [...]) zostało uchylone z zaleceniem przeprowadzenia oględzin na gruncie. Przeprowadzenie oględzin na gruncie wymaga przedsięwzięcia szeregu czynności, choćby istotnego z punktu widzenia gwarancji procesowych skutecznego powiadomienia stron tego postępowania o terminie ich przeprowadzenia z udziałem stron. Organ I instancji powiadamiał skarżących, co nie jest bez znaczenia w tej ocenie, o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Oględziny przeprowadzono 6 czerwca 2017 r., o zebraniu całego materiału w tej sprawie i zakończeniu postępowania wyjaśniającego zawiadomiono pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Decyzję w I instancji organ wydał natomiast 28 czerwca 2017 r., organ odwoławczy zaś wobec wniesionego odwołania, po jego przekazaniu za pismem z dnia 17 lipca 2017 r. – w dniu 12 września 2017 r. Wobec powyższego nawet fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw w chronologii działania organów sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością, która pozwalałaby już uznać zasadność skargi skarżących w tym względzie. Organy podejmowały właściwe czynności procesowe, co najważniejsze powiadamiały skarżących o przesunięciach terminów załatwienia sprawy i załatwiły sprawę w rozsądnym terminie, pomimo, że konieczność przeprowadzenia oględzin, poniekąd raczej niezbędna, a właściwie pożądana dla kwestii rozstrzygania istoty sprawy w przedmiocie aktualizacji operatu gruntów i budynków, nieco wydłużyła w czasie trwanie postępowania. Z bezczynnością lub przewlekłością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była znaczna, a jej zasadniczym powodem było intencjonalne unikanie podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Skoro taki stan rzeczy w ocenie Sądu nie miał miejsca, również i w tym aspekcie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd rozpatrując skargę nie ocenia decyzji pod względem merytorycznym, stąd postulat jej uchylenia i uwzględnienia przy tym zasadności argumentacji skarżących przedstawionych w skardze, co do konieczności dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, należało ocenić jako całkowicie chybiony i nieuzasadniony wobec stosownych regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o kosztach udzielonej skarżącym pomocy prawnej z urzędu z uwagi na brak pisma procesowego ustanowionego pełnomocnika i niezłożenie oświadczenia, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.