III SAB/Kr 169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji zadnia 6 grudnia 2018 r. [...] I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. D. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę na bezczynność tego organu (wpływ do organu dnia 27 września 2019 r.) w związku z nierozpoznaniem jego zażalenia z dnia 31 grudnia 2018 r. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2018 r., l. dz. [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania zażalenia, w tym uznania jego uprawnienia do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w określonym terminie oraz o stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa Do skargi załączył kopię ponaglenia z daty 11 września 2019 r., skierowanego do Komendanta Głównego Policji. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia 8 listopada 2018 r. o ponowne wydanie decyzji i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 153 dni Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z e zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Postanowienie to, po dwukrotnym awizowaniu przesyłki pocztowej, zostało doręczone z skarżącemu z dniem 27 grudnia 2018 r. Skarżący w dniu 31 grudnia 2018 r. wniósł zażalenie na to postanowienie. Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. skarżący przesłał Komendantowi Miejskiemu Policji "uzupełnienie wniosku" domagając się wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i nadgodziny. Pismem z dnia 11 września 2019 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jego zażalenia z dnia 31 grudnia 2018 r. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...]. W dniu 27 września 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w związku z nierozpoznaniem przez ten organ zażalenia skarżącego na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...]. W dniu 24 października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Postanowienie to zostało przesłane skarżącemu listem poleconym w dniu 25 października 2019 r. Komendant podniósł jednocześnie, że w sprawach wypłaty ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w toku postępowania pozostaje około 729 wniosków byłych funkcjonariuszy KWP oraz około 2500 wniosków złożonych przez byłych funkcjonariuszy komend miejskich i powiatowych Policji, garnizonu małopolskiego, w których Komendant Wojewódzki Policji jest organem odwoławczym. Do chwili obecnej wpłynęło około 100 zażaleń. Ponadto Komendant podniósł, że strony były zawiadamiane o przedłużeniu wszczętych na ich wniosek postępowaniach administracyjnych. Rozpatrzono 252 wnioski o zawieszenie postępowań. Przyznał, że na brak rozpatrzenia w terminie zażalenia skarżącego miał fakt błędnej kwalifikacji sprawy jako załatwionej z innymi wnioskami. Zdaniem Komendanta wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zażalenie skarżącego zostało w postepowaniu odwoławczym rozpatrzone postanowieniem Komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 24 października 2019 r., a które zostało przesłane skarżącemu listem poleconym w dniu 25 października 2019 r. Nie można jednak uznać, aby działania Komendanta w tym zakresie były celowe. Wynikało to ze spiętrzenia ilości spraw oczekujących na załatwienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w nierozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...]., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wobec powyższego nie ulegała wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi w tej sprawie. Została ona złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. , poprzedzona dodatkowo ponagleniem z daty 11 września 2019 r. do Komendanta Głównego Policji. W związku z tym podlegała ona merytorycznej ocenie. Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu nie ocenia zatem zgodności z prawem wydanego przez organ aktu administracyjnego, lecz bada, czy w sytuacji obowiązku organu jego wydania, do tego doszło, czy też nie. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył zażalenie skarżącego i w dniu 24 października 2019 r. wydał postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., l. dz. [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Postanowienie to zostało przesłane skarżącemu listem poleconym w dniu 25 października 2019 r. Powyższe wskazuje, że do momentu wydania ww. postanowienia w sprawie Komendant Wojewódzki Policji pozostawał w stanie bezczynności. Istotą bowiem skargi na bezczynność, jak to już Sąd podkreślił, jest w sytuacji uwzględnienia skargi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Aktualne jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opiera się na stanowisku, że nawet gdy organ - po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - wyda rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie), nie spowoduje to uznania, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i będzie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, skoro Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie pierwszoinstancyjne i uczynił to przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, to dopuścił się bezczynności, a postępowanie sądowoadministracyjne tylko w części - dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie zażalenia skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. i wydania w tym zakresie aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym - podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Załatwienie zatem sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., należało stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miało ona kwalifikowany charakter. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Analiza akt bezsprzecznie potwierdza wydanie postanowienia odwoławczego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego po wpłynięciu skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Z akt nie wynika, aby skarżący był informowany o przedłużeniu terminu rozpatrzenia zażalenia. W ocenie Sądu zwłoka organu odwoławczego w jego rozpatrzeniu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów nie tylko, że musi być znaczne i niezaprzeczalne, ale być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest więc dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu sprawy. W tym zakresie Sąd nie uznał za przekonywujących złożonych przez organ wyjaśnień związanych z załatwianiem tego rodzaju spraw, w tym z ilością spraw podobnych przedmiotowo do niniejszej uruchomionych dużą ilością wniosków. Sąd podkreśla jednak wyraźnie, że okoliczności te miały tylko i wyłącznie znaczenie dla kwalifikacji stopnia przekroczenia terminu załatwienia zażalenia skarżącego, jako rażącego bądź nie. W ocenie tej Sąd uwzględnił również okoliczność, że sam Komendant przyznał, że na zwłokę w załatwieniu tego zażalenia, które zostało wniesione w dniu 31 grudnia 2018 r., a więc prawie rok temu, miała również wpływ omyłkowa kwalifikacja tej sprawy jako załatwionej wraz z innymi wnioskami, co świadczy zdaniem Sądu o braku nie tylko właściwej organizacji, ewidencjonowania spraw i nadzoru nad bieżącą działalnością, ale i prawidłowego procedowania. Na tą ocenę miał także wpływ brak poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia jego zażalenia. Rozpatrzenie zażalenia, wniesionego na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie można zaliczyć do szczególnie skomplikowanej, a już na pewno rozpatrzenie zażalenia skarżącego na postanowienie odmawiające uruchomienia jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych nie wymagała z pewnością aż prawie roku czasu na podjęcie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Stąd też orzeczenie Sądu w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W związku natomiast z tym, że bezczynność organu istniała także po wniesieniu skargi, to art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. miał zastosowanie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 ONSAiWSA 2009/4/63). Sąd nie mógł już w takich okolicznościach faktycznych zobowiązać organu do wydania aktu administracyjnego. Stąd Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), jak w punkcie I sentencji wyroku.