III SAB/Kr 17/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku J. H. z dnia [...] czerwca 2005 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt po uprawomocnieniu wyroku. III SAB/Kr 17/07 Uzasadnienie Rzecznik Praw Obywatelskich działając przez upoważnionego Zastępcę Rzecznika w skardze z dnia [...] czerwca 2007r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił Wojewodzie bezczynność w załatwianiu wniosku J. H., Z. H. i K. N. o potwierdzenie w formie decyzji administracyjnej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP i wnosił o zobowiązanie Wojewody do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej w terminie wyznaczonym przez Sąd. Uzasadniając skargę Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w dniu [...] czerwca i [...] listopada 2005r. Z. H. złożył wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP. Opisując treść korespondencji pomiędzy Rzecznikiem Praw Obywatelskich, a Dyrektorem Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim, z której wynikało, iż Urząd Wojewódzki usprawiedliwia brak czynności powołując się na § 25 instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109), Rzecznik przytoczył stanowisko organu mające uzasadnić "rozpoczęcie analizy" wniosku nie wcześniej niż w październiku 2007r. Zdaniem organu sprawy o potwierdzenie uprawnień do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa, załatwiane są w kolejności wpływu, jest ich wiele (ok. 3 tys.), w tym wnioski sprzed kilku czy kilkunastu lat. Organ wskazywał dalej, iż regulacje prawne tzw. Ustawy zabużańskiej, obligują go – w świetle stanowiska Ministra Skarbu Państwa jako organu II instancji – do samodzielnego uzupełniania materiału dowodowego, co wydłuża czas załatwiania spraw, a problem przewlekłości w załatwianiu wniosków ma charakter ogólnopolski. Informowano także o zabiegach organizacyjnych, które mają przyspieszyć termin załatwiania spraw. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, iż Wojewoda rażąco naruszył przepis art. 35 § 3 kpa. przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich zajął stanowisko, iż podnoszone przez Wojewodę okoliczności nie są "obiektywnymi prawnymi okolicznościami usprawiedliwiającymi bezczynność organu", a jedynie mają charakter okoliczności faktycznych, zaś do organu należy taka organizacja pracy, by zapewnić skuteczne i terminowe załatwianie spraw administracyjnych. Zdaniem Skarżącego, bezczynność organu prowadzi do naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 kpa) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa). Wojewoda w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 § 2 kpa, jest spowodowane okolicznościami niezależnymi od organu i wskazał, że w trybie art. 36 § 2 kpa zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia na dzień 30 listopada 2007r. Wojewoda samo rozstrzygnięcie o skardze pozostawił do uznania Sądu. Z przedstawionych przez Wojewodę "akt sprawy w 2-ch tomach" wynika, iż przedmiotem postępowania administracyjnego są w istocie dwie odrębne sprawy administracyjne zainicjowane wnioskami z dnia [...] czerwca 2005r. i [...] listopada 2005r. Sąd stwierdza, że : Dnia [...] czerwca 2005r. w Urzędzie Wojewódzkim zarejestrowano wpływ podpisanego przez J. H. wniosku o potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty za pozostawione w 1946r. mienie – zabudowaną nieruchomość przy ul. [...] nr [...] w L. własności ojca wnioskodawcy K. H. Sprawa ta otrzymała początkowo oznaczenie [...], a obecnie [...]. Dnia [...] listopada 2005r. w Urzędzie Wojewódzkim zarejestrowano wpis podpisanego przez J. H., Z. H. i K. N. wniosku o potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty za pozostawione w 1946r. mienie – zabudowana nieruchomością przy ul. [...] w L. współwłasność matki wnioskodawców Z. H. i jej siostry J. L. Sprawa ta otrzymała początkowo oznaczenie [...], a obecnie [...]. W związku z powyższym, wobec objęcia przez Rzecznika Praw Obywatelskich jedną skargę na bezczynność Wojewody, dwóch spraw administracyjnych toczących się przed tym organem, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. zarządził rozłączenie spraw ze skargi na bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy z wniosku J. H. z dnia [...] czerwca 2005r. i z wniosku J. H., Z. H. i K. N. z dnia [...] listopada 2005r. Stosownie do przepisu § 26 ust. 1 Zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2003r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, zmieniającego zarządzenie Nr 23 z 15 grudnia 2004r. sprawa ze skargi J. H. z dnia [...] czerwca 2005r.pozostała przy sygn. akt sądowych SAB/Kr 17/07, a sprawie drugiej z tych skarg, nadano sygn. SAB/Kr 24/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Wniosek J. H. z dnia [...] czerwca 2005r. do Wojewody o potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty, wpłynął w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 39 z późn. Zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 6.09.2005r. Nr 169, poz. 1418 z późn. Zm.) – zwanej dalej ustawą. Utrata mocy przez ustawę z dnia 12 grudnia 2003r. nastąpiła z dniem 7 października 2005r. (art. 27 i 28 ustawy). W myśl przepisu 27 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem jej wejścia w życie, prowadzone są na podstawie przepisów tej ustawy. Zarówno w ustawie poprzedniej z 12.12.2003r. jak i w ustawie obecnie obowiązującej potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w formie decyzji. Ustawa nie zawiera przepisu szczególnego, określającego inną niż przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego chwilę wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wojewodę. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie jej prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008r. W myśl zatem przepisu art. 61 § 3 kpa – wobec braku regulacji szczególnej – datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania – wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Powyższa regulacja implikuje zarazem, iż terminy załatwiania sprawy określone są przepisami art. 35 i 36 kpa, przy czym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 kpa lub ustalonym w trybie art. 36 kpa stronom służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie do przepisu art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wniesienia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Redakcja przepisu art. 36 kpa dowodzi, iż ustawodawca przyjmuje założenie, iż nie każdą sprawę da się załatwić trybie określonym art. 35 kpa. Obliguje jednak wówczas przepisem art. 36 § 1 kpa organ administracji publicznej do zawiadomienia o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 5 stanowi, że do terminów określonych w § 2 i 3 i 4 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. W świetle przedstawionych akt postępowania, skarga rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku J. H. z dnia [...] czerwca 2005r. jest uzasadniona. Skierowane do stron, datowane na [...] 2007r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania i odwołujące się do przepisu art. 61 § 4 kpa jest opóźnione o prawie 2 lata. Datowane na [...] 2007r. postanowienie Wojewody oparte na przepisie art. 36 § 2 kpa: wyznaczające termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2007r. wychodzi natomiast z założenia, że przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy są wyłącznie okoliczności niezależne od organu, a sprawy podlegają rozpatrzeniu wedle kolejności. Stanowiska tego Sąd nie podziela. Krąg okoliczności powodujących opóźnienia, których nie wlicza się do terminów przewidzianych w przepisach do załatwienia sprawy , wyczerpująco wylicza przepis art. 35 § 5 kpa, wyżej powołany. W sprawie postępowanie nie było zawieszone, nie wskazano czynności koniecznych w sprawie, a dla których ustawa przewiduje terminy, nie wskazano wreszcie jakichkolwiek opóźnień spowodowanych z winy strony. Nie można natomiast podzielić stanowiska organu, iż liczba wniosków do rozpatrzenia i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią całkowicie niezależną od organu przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis § 25 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie, wprowadzonej w życie od 1 stycznia 1999r. w formie załącznika do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.) zawiera wymóg załatwienia spraw nie tylko według kolejności ich wpływu lecz także z uwzględnieniem stopnia ich pilności. Taka regulacja wskazuje, iż kolejność wpływu spraw nie jest jedynym kryterium wpływającym na termin ich załatwienia. Organ obowiązany jest także ocenić czy przedmiot sprawy i jej okoliczności nie uzasadniają rozpatrzenia jej jako pilnej, z pominięciem kolejności wpływu. Jest oczywiste, że przejęcie przez Wojewodę tysięcy niezałatwionych od lat wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego, stanowi problem o zasięgu ponadwojewódzkim, a uwzględnienie wszystkich skarg na bezczynność organów, stawiało by uprawnionych w punkcie wyjścia. Jednakże okoliczności sprawy, a w szczególności wiek wnioskodawców oraz stopień udokumentowania wniosku wskazują, że realizacja zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) może w konkretnej sprawie mieć miejsce tylko przy rozpatrzeniu wcześniejszym wniosku, niż wynikające z kolejności wpływu. Do Wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należy natomiast organizacyjne zapewnienie możliwości rozpatrzenia wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminach wynikających z przepisów kpa. Z tych przyczyn należało podzielić stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w sprawie rażąco naruszono przepis art. 35 § 3 kpa. Uwzględniając fakt, iż dnia [...] marca 2007r. dalsi spadkobiercy po K. H. złożyli wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty uznał Sąd, iż załatwienie sprawy , przy uwzględnieniu czynności organu i stron przewidzianych art. 7 ust. 1 ustawy, może nastąpić w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt przez organ, po uprawomocnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)