III SAB/Kr 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Starosty postanawia: odrzucić skargę Wniesioną dnia 30 maja 2008 r. za pośrednictwem Starosty Powiatowego, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą, J. P. zarzucił temu organowi bezczynność i przewlekłe postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia 26.11.2007 r. o "zmianę oznaczenia działek rolnych w O. na ekologiczne" i wnosił o stwierdzenie przewlekłości i naruszenia prawa. Uzasadniając tak sformułowany zarzut bezczynności skarżący podniósł, że 26.11.2007 r. przesłał do Starosty wniosek o "zmianę oznaczenia dziełek rolnych położonych w O. na ekologiczne z tytułu prowadzenia plantacji wierzby na cele energetyczne", ale sprawa nie została załatwiona mimo złożonego "zażalenia" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podnosił, że w następstwie niezałatwienia sprawy, Wójt Gminy odmówił zwolnienia skarżącego z podatku rolnego. Starosta Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając akta sprawy, organ wskazał, że wniosek skarżącego potraktowany został jako wniosek o sprawdzenie klasyfikacji działek ewidencyjnych Nr 577, 578 i 623/1 położonych w obrębie O. i zmianę ich klasyfikacji na użytek ekologiczny. Wniosek pismem Starosty z dnia 3 grudnia 2007 r. przesłany został do Biura Geodezji i Terenów Rolnych celem sprawdzenia klasyfikacji gruntów. Pismem z dnia 20 maja 2008 r. jednostka ta zwróciła się do skarżącego o jego uzupełnienie wypisem z rejestru gruntów i kopią wyrysu z mapy ewidencyjnej z naniesioną klasyfikacją informując równocześnie, iż w okresie zimowym do 15 marca nie prowadzi się czynności w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zdaniem organu, nie zachodzi po jego stronie bezczynność, gdyż strona nie dopełniła w toku postępowania obowiązków przez złożenie załączników do wniosku i opłaty. Nawiązując do otrzymanej odpowiedzi na skargę, pismem datowanym na 29.12.2008 r. skarżący podtrzymał zarzut bezczynności wskazując, iż z otrzymanej odpowiedzi na skargę wynika bezczynność po 15 marca 2008 r. Z przedstawionych akt Starostwa Powiatowego Nr [...] wynika co następuje: adresowanym do Starostwa Powiatowego - Wydziału Geodezji wnioskiem datowanym na 26.11.2007 r. skarżący zwrócił się o "zmianę klasyfikacji działek nr ... w ewidencji gruntów na ekologiczne" wskazując, że na oznaczonych podanymi numerami działkach znajdują się użytki ekologiczne. oryginał wniosku z dnia 26.11.2007 r. – z pozostawieniem jego kserokopii w aktach – pismem z dnia 3 grudnia 2007 r. przesłał Starosta jako wniosek "o sprawdzenie klas nieruchomości" stanowiącej działki 577, 578 i 623/1 położone w obrębie O. gm. S. do Biura Geodezji i Terenów Rolnych Sp. z o.o. – dalej BGiTR Sp. z o.o., o czym zawiadomiono skarżącego kopią pisma doręczonego po dwukrotnym awizowaniu dnia 17.12.2007 r.. pismem z 20.05.2008 r. BGiTR Sp. z o.o. wezwało skarżącego o uzupełnienie wniosku brakującymi załącznikami w postaci wypisu z rejestru gruntów i kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej z naniesioną klasyfikacją zaznaczając, że wniosek może być zrealizowany po dołączeniu brakujących dokumentów i wniesieniu opłaty za usługę oraz wyjaśniając, że "w okresie zimowym do 15 marca przepisy ustawy o klasyfikacji gruntów zabraniają wykonywania prac terenowych". Wskazano też, że wcześniejsze próby kontaktu bezpośredniego nie powiodły się, gdyż według oświadczeń sąsiadów, pod wskazanym adresem skarżący nie przebywa. w związku z wniesioną za pośrednictwem Starosty skargą z dnia 30.05.2008 r. na bezczynność, Starosta pismem z dnia 11 czerwca 2008 r. doręczonym skarżącemu po dwukrotnym awizowaniu w dniu 23.06.2008 r., przedstawił stan sprawy informując, że decyzja zostanie wydana po otrzymaniu dokumentacji dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a na podstawie prawomocnej decyzji wprowadzona zostanie zmiana do ewidencji gruntów. pismem datowanym na 26.06.2008 r. z daty wpływu 2.07.2008 r. skarżący wezwał Starostę Powiatu o "naprawienie naruszonego prawa". Z przedstawionych akt nie wynika, by wniesienie skargi na bezczynność Starosty Powiatu było poprzedzone "zażaleniem" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1-5) wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. Przedmiotem skargi jest zarzut bezczynności postawiony Staroście Powiatu, a bezczynność polegać ma na niezałatwieniu wniosku skierowanego do tego organu o zmianę oznaczenia w ewidencji gruntów działek rolnych w O. w zakresie klasyfikacji gleboznawczej. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na .. pkt 8 bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z tą regulacją przedmiotem skargi na bezczynność mogą być takie sprawy, w których organ pozostaje bezczynny w wydaniu wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a aktów, a to: decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącego postępowania, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a). Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą Starostowie. Stosownie do art. 8 pkt 12 ustawy przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepisy ustawy nie regulują wprost zasad "prowadzenia" przez Starostę ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji. W odniesieniu do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie. Z postanowień § 60 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia wynika, że danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Z § 66 ust. 2 wynika, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z art. 59 ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy jeżeli nie są z nią sprzeczne. Ten przepis stanowi podstawę obowiązywania nadal – w zakresie w jakim nie jest sprzeczne z ustawą – Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97) – dalej Rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów. Przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji, generalnie przewidują przeprowadzenie klasyfikacji z urzędu przez Starostów tylko w ramach planów tej klasyfikacji lub w wypadkach szczegółowo opisanych (§ 2). W określonym tym rozporządzeniem trybie klasyfikator opracowuje operat z gleboznawczej klasyfikacji gruntów obejmujący protokół z dokonanych czynności, mapę i rejestr klasyfikacyjny z naniesionymi wynikami klasyfikacji. Dopiero w oparciu o ten dokument i po jego sporządzeniu w trybie § 7 przez upoważnionego inspektora, Starosta wydaje na podstawie § 8 decyzję o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 9 prawomocna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Zatem dopiero po ostatecznym i prawomocnym ustaleniu decyzją klasyfikacji gruntów, dane wynikające z tej klasyfikacji wprowadzane są do ewidencji gruntów i budynków. Przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji, regulują szczegółowo tylko te sytuacje (§ 2), w których organ prowadzący klasyfikację gruntów – obecnie Starosta – zarządza jej przeprowadzenie z urzędu. W pozostałych przypadkach gleboznawczą klasyfikację przeprowadza się tylko na wniosek zainteresowanych i na ich koszt. W sytuacji zatem – jak w sprawie – gdy do Starosty złożony został wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów co do klasyfikacji gleboznawczej, lecz nie poparty opracowanym przez upoważnionego klasyfikatora operatem gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obejmującym protokół z czynności, mapę i rejestr klasyfikacyjny z naniesionymi wynikami klasyfikacji, Starosta miał podstawy do przekazania tego wniosku odpowiedniemu wykonawcy prac geodezyjno kartograficznych. Wykonawcą takim zgodnie z art. 11 ustawy są podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działalności obejmuje powierzchnię tych prac. Do podmiotów tych należy Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Spółka z o.o., któremu Starosta niezwłocznie bo dnia 3 grudnia 2007 r. przekazał wiosek adresowany co prawda do Starosty ale w istocie stanowiący żądanie opracowania operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntu co do działek skarżącego, a mającego stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Mimo zatem zaadresowanego przez skarżącego do Starosty, jako organu prowadzącego klasyfikację gleboznawczą gruntów, wniosku o "zmianę klasyfikacji działek w ewidencji gruntów na ekologiczne" pismo to nie zainicjowało postępowania przed Starostą, ani jako organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, ani jako organem prowadzącym klasyfikację gruntów, gdyż w istocie stanowiło mylnie zaadresowany wniosek do podmiotu uprawnionego o wykonanie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntu, mogącego dopiero stanowić podstawę do żądania wprowadzenia decyzją zmian w gleboznawczej klasyfikacji. Wykonawca takiego operatu nie wydaje decyzji i aktów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jego czynności wykonywane są w ramach odpłatnej usługi. Skarżący o przekazaniu jego wniosku wykonawcy prac geodezyjno-kartograficznych w zakresie klasyfikacji gruntów został powiadomiony już 10 grudnia 2007 r. i nie kwestionował przekazania wniosku potraktowanego jako wniosek o sprawdzenie klasyfikacji gruntów. Jak wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępnianie zasobu (Dz.U. Nr 49, po. 493), w skład państwowego zasobu wchodzą m.in. materiały dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a przyjmowanie tych materiałów do zasobu, oraz kontrola prawidłowości złożonych opracowań należy do organów wskazanych art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji adresowany względem Starosty zarzut bezczynności w rozpatrzeniu sprawy lokowany jest poza postępowaniem administracyjnym, które nie zostało skutecznie wszczęte. Z tych przyczyn, skarga na bezczynność Starosty oparta w istocie na zarzucie bezczynności podmiotu wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego w sporządzeniu opracowania mogącego stanowić podstawę żądania załatwienia sprawy wydaniem decyzji w przedmiocie zmian w klasyfikacji gleboznawczej działek skarżącego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż opracowanie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie ma charakteru decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia wyczerpania natomiast przed wniesieniem skargi dostępnych skarżącemu środków zaskarżenia, nie miała doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia.