III SAB/Kr 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wniosku o udzielnie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej M. O. z dnia 26 września 2017 r. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od zwrotu akt, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. M. O. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 26 września 2017 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu niepełnosprawnego dziecka. Podniosła, że celem tej skargi jest ochrona przed bezczynnością organu w ww. sprawie. Wskazała, że pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. wniosła ponaglenie, którego kopię załączyła do skargi. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W toku przeprowadzonego w dniu 20 czerwca 2017 r. ze skarżącą wywiadu środowiskowego w związku z ubieganiem się o pomoc w formie zasiłków celowych między innymi na zakup żywności oraz zasiłku okresowego skarżąca zawnioskowała dodatkowo o pomoc w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka. Pismem z daty wywiadu środowiskowego skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy ponaglenie na podstawie przepisu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie – k.p.a.). Pismo to wpłynęło do organu w dniu 20 lipca 2017 r. W piśmie tym skarżąca podniosła, że w dniu 20 czerwca 2017 r. został u niej przeprowadzony wywiad środowiskowy, a w dniu 19 lipca 2017 r. otrzymała wezwanie do uzupełnienia dokumentów i wyjaśnień, które mogły być jej zdaniem odebrane podczas wywiadu środowiskowego. Uważa więc, że Wójt działa sprzecznie z prawem i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Istotnie, pismem z dnia 17 lipca 2017 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku o wskazane w tym piśmie okoliczności i dokumenty. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej udzielił odpowiedzi na ponaglenie skarżącej z dnia 20 czerwca 2017 r. Z przedstawionych wraz ze skargą Sądowi akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wskutek rozpoznania datowanego na dzień 20 czerwca 2017 r. ponaglenia skarżącej postanowienie w dniu 3 sierpnia 2017 r. znak [...], które przedmiotem objęło jedynie kwestie przewlekłości postępowań z wniosków o przyznanie zasiłku celowego na żywność, zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego, o które skarżąca zawnioskowała w dniu 19 czerwca 2017 r. Wójt Gminy decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak [...] odmówił skarżącej przyznania pomocy społecznej w formie jednego gorącego posiłku dziennie dla dziecka. Pismem z dnia 22 września 2017 r. skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Pismem z dnia 26 września 2017 r., które wpłynęło, jak wynika z prezentaty, do GOPS w dniu 27 września 2017 r., zwróciła się z kolei z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie dożywiania w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka oraz, że dnia 19 czerwca 2017r. złożyła pisemny wniosek o udzielenie pomocy, który do dnia dzisiejszego nie został rozstrzygnięty prawomocną decyzją. Z akt wynika dalej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2017 r., decyzją z dnia 27 października 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do SKO, a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy w sprawie jej wniosku z dnia 26 września 2017 r. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] SKO wskazało, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 26 września 2017 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie dziecka w przedszkolu. Kolegium podniosło, że prawidłowo organ I instancji potraktował wniosek skarżącej z dnia 26 września 2017 r. jako pismo uzupełniające uprzednio złożone odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2017 r. odmawiającej skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie dziecka w przedszkolu. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 marca 2018 r. Wójt Gminy podniósł, że nie dopuścił się bezczynności ani też przewlekłego postępowania w przedmiocie określonym w skardze, o czym w sposób jednoznaczny świadczy materiał dowodowy przedstawiony w załączonych aktach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 26 września 2017 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka. W ocenie Sądu w tym zakresie nie ma żadnych wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia 26 września 2017 r. jest wnioskiem, "nowym" wnioskiem skarżącej o udzielenie jej pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka. Z jego treści wyraźnie wynika jaki ma ono charakter procesowy. Nie jest ono uzupełnieniem odwołania, bo nie odnosi się do treści argumentacji w nim przedstawionej poza wskazaniem decyzji, jakie dotychczas zapadły. W sytuacji więc, gdy organ miał w tej kwestii jakiekolwiek wątpliwości, zważywszy na obowiązującą zasadę skargowości, którą dysponuje skarżąca, powinien wezwać ją do wyjaśnienia charakteru procesowego tego pisma. Skoro więc do organu wpłynęło określone żądanie strony, które w sprawach administracyjnych z zakresu pomocy społecznej można składać w odstępach czasu, postępowanie w przedmiocie zakreślonym tym wnioskiem zostało zatem uruchomione. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z art. 53 ust. 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tym względzie skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki i wniosła przed wniesieniem skargi ponaglenie do organu pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Zdaniem Sądu Wójt Gminy pozostaje w bezczynności. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I V SAB/Wr 59/18; LEX nr 2487268, który to pogląd sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, "Wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań." W rozpatrywanej sprawie z taką dokładnie sytuacją mamy do czynienia. Nie jest uprawnione twierdzenie, że pismo skarżącej z dnia 26 września 2017 r. nie było "nowym" wnioskiem zawierającym określone żądanie od organu, które mogło być inaczej przez organ potraktowane, jak tylko wniosek wszczynający postępowanie o udzielenie skarżącej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dożywianie w przedszkolu dla niepełnosprawnego dziecka. Skoro z chwilą jego wniesienia organ nie stwierdził jego braków formalnych, zawiązał się zatem stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącą a Wójtem Gminy, którego załatwienia w sposób przewidziany stosownymi regulacjami ustawy o pomocy społecznej, czy też Kodeksu postepowania administracyjnego, miała prawo w rozsądnym terminie oczekiwać skarżąca. Nie wydanie w stosunku do tego wniosku w dacie złożenia skargi, a nawet do dnia wyrokowania, żadnego aktu administracyjnego powoduje stan bezczynności Wójta Gminy. Organ ten jest bowiem w świetle ustawy o pomocy społecznej nie tylko kompetentny ale i był zobowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku. W związku z tym nakazanie organowi określonego działania było możliwe gdyż w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a ww. ustawy Sąd orzekł, jak w punkcie III sentencji wyroku.