III SAB/Kr 181/19

|Sygn. akt III SAB/Kr 181/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.), WSA Renata Czeluśniak, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r., sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 30 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. B. w dniu 16 stycznia 2019 roku zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o "wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji". W związku z brakiem załatwienia wniosku w dniu 27 czerwca 2019r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie na niezałatwienie wniesionego wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 26 lipca 2019 roku uznał, że brak jest po stronie Komendanta Miejskiego Policji bezczynności czy też przewlekłości w zakresie wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2019r. z uwagi na konieczności oczekiwania na zakończenie prac legislacyjnych bowiem brak jest regulacji prawnych do rozpatrzenia jej sprawy wobec powstałej w wyniku orzeczenia TK luki prawnej. A. B. wniósł dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w tym skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 lipca 2019 roku uznające, że Komendant Miejski Policji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Skarżącemu w istocie chodziło o bezczynność Komendanta Miejskiego Policji, co sprecyzował na rozprawie przed Sądem. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił przewlekłość postępowania w zakresie jego wniosku z dnia 16 stycznia 2019 roku w przedmiocie przyznania wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 225 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w tym urlopu dodatkowego i stwierdzenie obowiązku wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę odnośnie do przewlekłości postępowania organ wniósł o jej nieuwzględnienie, podkreślił że w Komendzie Wojewódzkiej Policji prowadzone jest ok. dwa tysiące tożsamych przedmiotowo postępowań administracyjnych zainicjowanych przez byłych funkcjonariuszy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (K 7/15), co niestety może prowadzić do przesunięcia w czasie załatwienia indywidualnych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi -ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na przewlekłość postępowania organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ppsa, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na przewlekłość postępowania organu w załatwieniu wniosku strony z 3 marca 2019 r. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy ppsa (prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie definiują pojęcia "przewlekłości". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na przewlekłość polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na przewlekłość ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ dopuścił się takiego zaniedbania obowiązku, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w toku prowadzonego przewlekle postępowania. W przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego - w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie strona wniosła najpierw do Komendanta Miejskiego Policji wniosek o "wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji" następnie wystąpiła z ponagleniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który także nie podjął działań celem załatwienia wniosku skarżącej zgodnie z wymogami prawa. Organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono przewlekłość w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, poinformował Stronę, że brak jest regulacji prawnych do rozpatrzenia jej sprawy wobec powstałej w wyniku orzeczenia TK luki prawnej. Tym samym organ uznaje, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, to nie pozostaje bezczynny w jego załatwieniu, a postępowanie zakończył właśnie w takiej formie. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca. Jednocześnie mając na uwadze zarówno podejmowane tak przez stronę skarżącą jak i organ czynności zauważenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) — mocą którego uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także ustawa) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP — zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżne do strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, domagali się ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony i kształtowały stosunek prawny - wyrok WSA w: Łodzi z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 346/19, WSA w Olsztynie z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 315/19, WSA w Szczecinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy policji inny był przedmiot zaskarżenia ich reakcji na wnioski o wypłatę spornego ekwiwalentu, albowiem raz była to bezczynność lub przewlekłość postępowania - jak w niniejszej sprawie - czyli na jego niezałatwienie zgodne z prawem, bądź załatwienie go w sposób nie odpowiadający prawu. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - to o ile można uznać, że brak jest aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, niezwieńczone jednakowoż wydaniem rozstrzygnięcia, które w sposób władczy, w przynależnym mu trybie podlegałaby kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W drugiej kolejności przypomnienia wymaga, że sposób działania organu na prawnie złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę, niezależnie od sposobu procedowania i wyboru trybu rozstrzygnięcie musi przybrać prawną forma mu przypisaną. W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 Kpa obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy postępowanie; bądź art. 61 a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61 a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd, jak wskazano także powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na przewlekłość sąd jednocześnie stwierdza, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego we właściwej formie do dnia rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, wyznaczając wcześniej terminy załatwienia sprawy niemające żadnego związku z datą wpływu, zasłaniając się argumentem obiegu wniosku. Wyznaczenie terminu na załatwienie sprawy na 30 grudnia 2019r w okolicznościach gdy sprawa znajdowała się w organach od 10 miesięcy, jest wynikiem lekceważenia strony i obowiązującej procedury, a nie jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów. Przyjąć, więc należało że zaistniały podstawy do przypisania przewlekłości kategorii rażącego naruszenia prawa. Sąd jednocześnie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Strony w terminie 30 dni. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.