III SAB/Kr 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia "o przysługujących składnikach uposażenia dla ustalenia podstawy świadczenia wypłacanego przez ZER MSWiA za stan spoczynku", albowiem organ emerytalny bez prawidłowego zaświadczenia nie może ustalić poprawnej wysokości podstawy świadczeń, a to uniemożliwia wnioskodawcy korzystanie z prawidłowo ustalonych co do wysokości świadczeń publicznoprawnych za stan spoczynku i dochodzenie prawa do należnych świadczeń we właściwym postępowaniu. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 19 w związku z art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłał wniosek K. J. o wydanie zaświadczenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji celem załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. W dniu 19 stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał zaświadczenie nr [...] o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych, w którym podano, że: na ostatnio zajmowanym stanowisku K. J. pobierał uposażenie zasadnicze według 04 grupy zaszeregowania i mnożnika 1,03 – 1480 zł, uposażenie z tytułu wysługi lat 281,20 zł, dodatek za stopień – 510 zł, dodatek służbowy – 350 zł, miesięczną nagrodę roczną za 2005 rok 218,43 zł, a ostatniej wypłaty uposażenia dokonano za miesiąc kwiecień 2005 r. w wysokości 2621,20 zł. Równocześnie organ dodał, że przedstawione w zaświadczeniu informacje są tożsame z danymi zawartymi w "Zaświadczeniu o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych", sporządzonym w dniu 22 kwietnia 2005 r. i przekazanym do ZER MSWiA. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. K. J., na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jego wniosku z dnia 9 stycznia 2018 r. o wydanie zaświadczenia. Zdaniem K. J., Komendant Powiatowy Policji bez podstawy prawnej przekazał jego żądanie wydanie zaświadczenia do rozpoznania oraz załatwienia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, który pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. określił wypłacone, a nie należne mu z mocy przepisów prawa i w zakresie żądanym składniki uposażenia. K. J. wniósł skargę na nieuzasadnione pozostawienie bez rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jego żądania z dnia 9 stycznia 2018 r. o wydanie zaświadczenia. Skarżący zarzucił, że Komendant Wojewódzki Policji nie podjął żadnych działań zgodnych z prawem, czy czynności w zakresie wniesionego i przekazanego bez podstawy prawnej żądania "o świadectwo prawdy", a w tym samym - wbrew art. 19 czynności - nie będąc właściwym w sprawie, dopuścił się niezasadnej przewlekłości, a wydając pismo zatytułowane zaświadczenie, mające stanowić rozpoznanie żądania skarżącego, popadł w stan zaskarżalnej bezczynności. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 217 kpa i 218 kpa organ, do którego wniesiono podanie jest zobowiązany rozpoznać wniosek i wydać zaświadczenie, względnie, gdy nie może wydać zaświadczenia, orzec o odmowie jego wydania. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla postępowań wyjaśniających w administracji prawa działania jak dla postępowania jurysdykcyjnego przewidzianego w art. 65, gdyż w sprawie o wydanie zaświadczenia organ nie wydaje i nie może wydać decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji nie podjął czynności zbadania swojej właściwości podczas, gdy z mocy norm ustawowych, zaświadczenie takie może i jest zobowiązany wydać wyłącznie organ zwalniający funkcjonariusza Policji ze służby czynnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Za niezrozumiały organ uznał zarzut pozostawienia bez rozpoznania żądania skarżącego o wydanie zaświadczenia skoro zaświadczenie takie zostało wydane. Ponadto organ wskazał, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w sprawach nieuregulowanych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym w tym art. 19 tego Kodeksu. Organ podniósł, że Komendant Powiatowy Policji nie jest jednostką budżetową o jakiej mowa w art.11-12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), co znajduje odzwierciedlenie w zakresie działania tej jednostki Policji. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.) do zadań jednostek Policji szczebla powiatowego nie należy obsługa finansowo-księgowa w zakresie wynagrodzeń, pochodnych od wynagrodzeń oraz pozapłacowych świadczeń pieniężnych. Brak jest takiego zapisu w § 30 zarządzenia odnoszącym się do zakresu działań komend powiatowych policji. Natomiast § 29 ust. 1 pkt 32 ppkt h tego zarządzenia wyraźnie wskazuje, że powyższe zadanie wykonuje komenda wojewódzka Policji w stosunku do jednostek przez siebie nadzorowanych. Pochodną tych zapisów są uregulowania zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 9 października 2015 r. w sprawie nadania statutu Komendzie Wojewódzkiej Policji (Dz. Urz. KGP poz.81). Zgodnie z § 5 Komenda Powiatowa Policji jest jednostką organizacyjną Policji, której kierownik (komendant) podlega Komendantowi Wojewódzkiemu Policji (pkt 9). Organ dodał również, że możliwość przekazania wniosków o wydanie zaświadczenia do organu właściwego stanowi realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - zgodnie z art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał zaświadczenie żądanej treści. W piśmie z dnia 2 marca 2018 r. K. J. odniósł się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w sprawach o wydawanie zaświadczeń, organ, który otrzymał wniosek o wydanie zaświadczenia, uznając się za niewłaściwy nie może przekazać sprawy innemu organowi, a jedynie może i powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, wskazując brak swojej właściwości. Skarżący uważa zatem, że w razie przekazania, Komendant Wojewódzki Policji winien był wejść w spór kompetencyjny w sprawie o świadectwo prawdy z Komendantem Powiatowym Policji, który w sposób nieuprawniony i bez podstawy prawnej wskazał KWP, jako organ zobowiązany wydać zaświadczenie. Skarżący nie zgodził się również z powoływaniem się przez organ na zarządzenia wewnętrzne, gdyż w sprawach administracyjnych są one związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a takimi przepisami jest co do właściwości ustawa Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym regulacje wewnętrzne w zakresie dysponowania środkami budżetowymi w sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma znaczenia i zastosowania. Skarżący wskazał, że normy prawne dla organu emerytalnego zakreślają ustalenie podstawy świadczeń na podstawie zaświadczenia organu zwalniającego policjanta ze służby czynnej, a w jego sprawie organem zwalniającym ze służby czynnej był Komendant Powiatowy Policji i to ten organ był zobowiązanym wystawić zaświadczenie. Ponadto skarżący stwierdził, że organ zobowiązany wystawić zaświadczenie winien był uwzględnić, że żądał zaświadczenia nie o wypłaconych, lecz o przysługujących mu z mocy prawa należnościach finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia "o przysługujących składnikach uposażenia dla ustalenia podstawy świadczenia wypłacanego przez ZER MSWiA za stan spoczynku". Wniosek ten zgodnie z właściwością został przekazany do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który w dniu 19 stycznia 2018 r. wydał zaświadczenie nr [...] o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 9 stycznia 2018 r. został rozpatrzony, a co za tym idzie organ nie pozostaje w bezczynności, która mogłaby skutkować uwzględnieniem skargi. Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma zastosowanie w sprawach o wydanie zaświadczeń, gdyż organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, a który stwierdzi, że nie jest właściwy do jego rozpoznania ma obowiązek przekazania go do organu właściwego. Przyjęcie stanowiska skarżącego, że w sytuacji stwierdzenia braku swojej właściwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia spowodowałoby tylko niepotrzebne przedłużenie postępowania, gdyż wnioskodawca musiałby ponownie złożyć wniosek do innego organu. Nie ma również racji skarżący, że w sprawie nie mają zastosowania zarządzenia wewnętrzne organów Policji. Organy administracyjne są bowiem związane nie tylko powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale również wydanymi na podstawie tych przepisów aktami wewnętrznymi regulującymi ich działalność. Komendant Powiatowy Policji nie był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, gdyż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.) do zadań jednostek Policji szczebla powiatowego nie należy obsługa finansowo-księgowa w zakresie wynagrodzeń, pochodnych od wynagrodzeń oraz pozapłacowych świadczeń pieniężnych. Zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 32 ppkt h tego zarządzenia powyższe zadanie wykonuje komenda wojewódzka Policji w stosunku do jednostek przez siebie nadzorowanych. W/w zarządzenie Komendanta Głównego Policji zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.), który stanowi, że Komendant Główny Policji określa szczegółowe zasady organizacji i zakres działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Prawidłowo zatem Komendant Powiatowy Policji zastosował art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji . Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia został przez ten organ załatwiony, a w związku z tym skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił.