III SAB/Kr 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, wobec niezałatwienia podania skarżącego z dnia 10 grudnia 2017 roku o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej przez organ, w przedmiocie należnych świadczeń finansowych, dla potrzeb ustalenia prawidłowej podstawy należności za stan spoczynku, do którego wystawienia z mocy norm prawnych był zobowiązany w trakcie i w związku ze zwolnieniem ze służby czynnej w Policji organ zwalniający, a organem tym był Komendant Powiatowy Policji. Skarżący zarzucił, że organ wbrew prawnemu obowiązkowi, do dnia dzisiejszego nie podjął żadnych prawem nakazanych działań czy czynności, a w związku z niedotrzymaniem terminu instrukcyjnego naruszył prawo skarżącego do świadectwa prawdy i obowiązek wystawienia zaświadczenia prawem nakazanego dla instancji. Do skargi została dołączona kopia wniosku - ponaglenia z dnia 3 stycznia 2018 roku skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu 11 grudnia 2017 roku za pośrednictwem platformy EPUAP do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2017 roku o wydanie zaświadczenia. We wniosku skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia w przedmiocie okresów uznanych dla potrzeb postępowania przed organem emerytalnym, dla ustalenia konstytutywnego podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej, w związku z pełnieniem służby czynnej w jej szczególnych warunkach lub właściwościach. Rozpatrując złożony przez skarżącego wniosek, w oparciu o posiadaną dokumentację zebraną w toku uprzednich postępowań inicjowanych przez skarżącego, wydano zaświadczenie nr [...] następującej treści: Na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., na wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2017 roku w przedmiocie ustalenia okresów uznanych dla potrzeb postępowania przed organem emerytalnym, dla ustalenia podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej, w związku z pełnieniem służby w jej szczególnych warunkach lub właściwościach, zaświadcza się iż: 1. Komendant Powiatowy Policji (zwany organem), w związku ze złożonymi wnioskami K. J. z dnia 16 i 30 lipca 2015 rok o wydanie zaświadczeń, za pośrednictwem podległych jemu służb, przeprowadzi postępowania pod [...] oraz [...] w celu zbadania, czy skarżący pełnił służbę, odpowiednio: w jej szczególnych właściwościach oraz w jej szczególnych warunkach. Na podstawie przeprowadzonych postępowań ustalono, że w aktach osobowych skarżącego brak jest danych potwierdzających pełnienie służby przez wnioskującego w jej szczególnych warunkach lub właściwościach. Wobec powyższego wydano postanowienia odmawiające wydanie zaświadczeń o żądanej treści odpowiednio: Postanowieniem Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 23 lipca 2015 roku oraz Postanowieniem Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 4 sierpnia 2015 roku. Do dnia dzisiejszego pomimo wielokrotnego wzruszania przez sierż. sztab, w stanie spoczynku K. J. kolejnych postępowań w tym zakresie, nie ujawniono nowych dokumentów potwierdzających pełnienia przez w/w służby w jej szczególnych właściwościach lub warunkach. Zaświadczenie zatwierdzone przez Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji mł. insp. D. S. działającego z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji zostało ekspediowane do skarżącego z sekretariatu przez Pocztę Polską w dniu 15 grudnia 2017 roku oraz pocztą elektroniczną pod adres e-mailowy [...]. Przyjęto powyższą formę ekspedycji pisma z uwagi na powstały problem z funkcjonowaniem platformy EPUAP. Organ wskazał, że w Komendzie Powiatowej Policji znajdują się decyzje Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia 28 lutego 2001 roku i Nr [...] z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie powołania komisji do oceny i kwalifikacji warunków pełnienia służby, jako uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, uprawniających funkcjonariuszy Policji do uzyskania urlopu dodatkowego. Komisje te powoływane były w oparciu o przepisy § 46 zarządzenia Nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 roku w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW z dnia 23 czerwca 1997 roku Nr 5 poz. 49). Ponadto w kolejnych latach kwestię powoływania komisji do oceny i kwalifikacji warunków pełnienia służby jako uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, uprawniających funkcjonariuszy Policji do uzyskania urlopu dodatkowego regulowało Rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 741). W nawiązaniu do powyższego stwierdzono, iż kwestię pełnienia służby w warunkach szczególnych reguluje pragmatyka policyjna w odniesieniu do konkretnych uprawnień lub świadczeń przysługujących policjantom. Jednym z tych uprawnień jest prawo do corocznych płatnych urlopów dodatkowych, których wymiar uzależniony jest od stopnia szkodliwości lub uciążliwości dla zdrowia. Jak ustalono, wnioskujący w okresie pełnienia służby w MO i Policji nie posiadał prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia wskazanych w zarządzeniu Nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 roku, a następnie w rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 roku. Organ zauważył, że ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku ze zm. w art. 78, traktuje służbę jako pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Z kolei ustawa z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecz Społecznych (Dz. U. z 2013 roku poz. 1440 ze zm.) definiuje pojęcie zatrudnienia w szczególnych warunkach, natomiast w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze zamieszcza wykaz pracowników wymieniając m.in. funkcjonariuszy Policji. W świetle powyższych unormowań prawnych dotyczących zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin organ podkreślił wyraźną różnicę pojęcia pracy wykonywanej w szczególnych charakterze, a pracy w szczególnych warunkach. Aktualnie w Komendzie Powiatowej Policji funkcjonuje Komisja Bezpieczeństwa i Higieny Pracy działająca w oparciu o art. 23712 i art. 237 3 ustawy Kodeks pracy. Działania tej służby nie wskazują, aby od 2002 roku w KPP występowały czynniki szkodliwe lub uciążliwe dla zdrowia powodujące przekroczenie ich najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń. Mając powyższe na uwadze, brak jest oraz było podstaw do udzielania dodatkowych płatnych urlopów, bądź wypłacania ekwiwalentu za nie wykorzystanie tych urlopów funkcjonariuszom i pracownikom KPP, w tym skarżącemu na zajmowanych przez niego stanowiskach. Mając na względzie powyższe ustalenia, zdaniem organu, w żadnym przypadku nie pozostawał on w bezczynności i załatwił sprawę z zachowaniem ustawowego terminu do dni siedmiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub (i) bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści w sprawie ustalenia okresów uznanych dla potrzeb postępowania przed organem emerytalnym, dla ustalenia podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej, w związku z pełnieniem służby w jej szczególnych warunkach lub właściwościach. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio, terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Z akt sprawy wynika, że organ w przepisanym prawem terminie - tj. 14 grudnia 2017 r. - wydał zaświadczenie o wskazanej powyżej treści. Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Fakt natomiast, że strona nie zgadza się treścią wydanego zaświadczenia nie przesadza o tym, iż organ był w bezczynności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.