III SAB/Kr 25/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niezałatwienia wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 r. postanawia skargę odrzucić. K. J. (dalej: skarżący) pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wniósł do Komendanta Powiatowego Policji o "niezwłoczne wypłacenie mu należności finansowych wynikających z prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji, pozostającej w mocy i wykonalnej na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08". Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że ww. wyrok ma podwójne znaczenie, gdyż nie tylko wyeliminował z obrotu prawnego decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 6 września 2005 r., stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 30 kwietnia 2005 r. własnej decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 1999 r., ale też równocześnie, zgodnie z zasadami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozciąga się na wszystkie wydane decyzje w sprawie, co według skarżącego oznacza, że ww. wyrok przywrócił stan faktyczny i prawny ukształtowany mocą decyzji Nr [...]. Wynika z tego, że nadal przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto we wniosku powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, mających przemawiać w jego ocenie za zasadnością stanowiska. Pismem z daty 22 luty 2014 r. K. J. wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na niezałatwienie jego wniosku w sprawie wypłaty równoważnika przez Komendanta Powiatowego Policji. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 7 marca 2014r wskazał, że sprawa została w sposób wyczerpujący rozstrzygnięta pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz z dnia 29 listopada 2013 r. W dniu 23 kwietnia 2014 r. K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. W skardze, podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku o wypłatę równoważnika oraz podniósł dodatkowe okoliczności, które wynikały z załączonych do skargi decyzji: Komendanta Rejonowego Policji z 3 lipca 1999 r. Nr [...] przyznającej mu równoważnik od 30 października 1997 r. i z 2 listopada 1999 r. Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji przyznającej ten sam równoważnik za brak lokalu od 1999 r. Skarżący wskazał, że ta druga decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż rozstrzygała tę samą sprawę, która rozstrzygnięta została decyzją z 1997 r. i jako taka jest nieważna. Tym samym w ocenie skarżącego w obiegu prawnym pozostaje decyzja nr [...] i winna być wykonana poprzez realizację niezałatwionego wniosku skarżącego z daty 18 sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga na bezczynność wniesiona w niniejszej sprawie była już trzykrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawach o sygn. akt III SAB/Kr 59/12, III SAB/Kr 25/12 i III SAB/Kr 21/12. Następnie organ przedstawił szczegółowo stan faktyczny w sprawie dotyczący prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zaznaczając, że prawomocną i ostateczną decyzją Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji K. J. utracił wszelkie uprawnienia związane z pobieraniem równoważnika, przysługujące policjantowi służbie czynnej. Decyzja ta została poddana kontroli WSA w Krakowie, który wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 oddalił skargę K. J. Pomimo tego, skarżący złożył w dniu 5 lipca 2012 r. wniosek o wypłatę należności w trybie egzekucji administracyjnej, a w dniu 26 listopada 2012 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 r. Organ zauważył, że skoro decyzje, wobec których skarżący wnosi o podjęcie działań nie istnieją w obrocie prawnym, ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wypłacenia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sprawie nie mogło się toczyć postępowanie egzekucyjne, gdyż na organie nie ciąży obowiązek wszczęcia postępowania, a skarżone pismo było już przedmiotem kontroli NSA i WSA w Krakowie - to skarga tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z tych względów Sąd zobligowany jest do zbadania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej zwanej jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie " niezwłocznego wypłacenia skarżącemu należności finansowych wynikających z prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji, pozostającej w mocy i wykonalnej na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08". Podkreślić należy, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania w sprawie bezczynności organu jedynie w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Istotą sprawy jest ocena, czy na organie, tj. na Komendancie Powiatowym Policji ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z powołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skarg na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu musi poprzedzać zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia lub – jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 22 lutego 2014 r. wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na niezałatwienie jego wniosku w sprawie wypłaty równoważnika przez Komendanta Policji, zatem wyczerpał wniesienie środków zaskarżenia, poprzedzające wniesienie skargi do sądu. Jednocześnie, jak już powyżej wskazano, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest natomiast bezczynność Komendanta Powiatowego Policji polegająca, zdaniem skarżącego, na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do "niezwłocznego wypłacenia skarżącemu należności finansowych wynikających z prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji, pozostającej w mocy i wykonalnej na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08" Skarżący nie wziął jednak pod uwagę tego, że decyzją z dnia 6 września 2005 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 30 kwietnia 2005 r. (tj. z dniem zwolnienia ze służby K. J.), decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu skarżącemu – wówczas funkcjonariuszowi w służbie czynnej – prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji i decyzja stała się ostateczna. Natomiast skarżący wnioskiem z 18 listopada 2007 r. złożonym do Wojewódzkiego Komendanta Policji domagał się stwierdzenia nieważności decyzji KPP Nr [...] 6 września 2005 r. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 7 maja 2008 r., Nr [...] rozpatrując odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tą decyzję K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Wa 1032/08 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 maja 2008 r. Nr [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji Nr [...] z dnia 3 marca 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z 18 listopada 2007 r., Wojewódzki Komendant Policji, decyzją Nr [...] z dnia 21 maja 2009 r., stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z 6 września 2005 r. Komendanta Powiatowego Policji. W związku z tym Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. Nr [...] przyznał skarżącemu równoważnik za brak lokalu za okres 1-12 maja 2005 r. oraz wygasił od dnia 13 maja 2005 r. decyzję własną z dnia 2 listopada 1999 r. Nr [...]. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Komendant Policji decyzją Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r.: 1. uchylił w całości decyzję z dnia 14 lipca 2009 r. Nr [...], 2. wygasił z dniem 1 maja 2005 r. decyzję Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. Skargę na powyższą decyzję Komendanta Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nr [...] K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 skargę oddalił. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone skargą kasacyjną i jest prawomocne. Zatem nie ma w obiegu prawnym decyzji uprawniającej skarżącego do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i od dnia 1 maja 2005 r. skarżącemu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do rozważania i rozstrzygania kwestii wypłaty skarżącemu zaległych kwot tytułem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji nie było podstaw prawnych do prowadzenia przez Komendanta Powiatowego Policji postępowanie, które obligowałoby ten organ do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić również należy, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Jeżeli natomiast skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Skoro zatem Komendant Powiatowy Policji nie miał obowiązku rozpoznać nadesłanego przez skarżącego wniosku o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to skarga K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w tym zakresie nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a.