III SAB/Kr 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Starosty zobowiązuje Starostę Powiatu do załatwienia w terminie 3 miesięcy sprawy wszczętej z urzędu postanowieniem Wójta Gminy z dnia 20 czerwca 2001 r., a kontynuowanej przez Starostę Powiatu do numeru [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Skargą z dnia 30 kwietnia 2009 r. T. K. zarzuciła bezczynność Staroście Powiatu w zakończeniu postępowania w sprawie znak [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów dla kilku działek ewidencyjnych, a w szczególności dla działki ewid. nr 1742 obrębu K., które zostało wszczęte z urzędu jeszcze postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] 2001 r. znak [...]. Uzasadniając skargę podniesiono, że postępowanie w sprawie prowadzone jest przez Starostę od pięciu lat. Wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. Sygn. III SA/Kr 391/06 uchylono poprzednie decyzje organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Po zwrocie akt z Sądu, organ prowadzący postępowanie ograniczył się do przesłania akt do działu prawnego w dniu 20 lutego 2008 r., a następnie do przekazania akt postępowania administracyjnego jako dowodu w sprawie [...] Sądu Rejonowego. Zdaniem skarżącej udzielenie akt jako dowodu nie zwolniło Starosty z obowiązku prowadzenia postępowania. Skarżąca podniosła, że wniesienie do Sądu skargi na bezczynność, poprzedzone zostało zażaleniem do organu wyższego stopnia, a "Wojewoda" postanowieniem z dnia [...] 2008 r. znak [...], wyznaczył Staroście termin do załatwienia sprawy do 30 maja 2008 r., który upłynął bezskutecznie. Starosta Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wskazał, że Sąd Rejonowy w sprawie [...] z powództwa J. G. i Inn. przeciwko T. K. o "uzgodnienie treści księgi wieczystej" zwrócił się pismem z dnia 7.04.2008 r. o przekazanie akt sprawy [...], a organ spełniając "obowiązek organów administracyjnych przekazywania akt prowadzonej sprawy na żądanie sądu powszechnego" przekazał akta przy piśmie z dnia 5 maja 2008 r. Okoliczność nieposiadania przez Starostę najistotniejszych dokumentów prowadzonej sprawy, przesłanych do Sądu powszechnego, zdaniem organu powoduje, że z przyczyn usprawiedliwionych nie był władny i dalej nie jest prowadzić postępowania dowodowego w sprawie, gdyż akta nie zostały zwrócone przez Sąd. Z tych przyczyn, nie załatwiono też sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Nadto Starosta podkreślił, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej wpływa w istotny sposób na toczące się przed organem postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków i może "mieć kluczowe znaczenie przy jego rozstrzygnięciu". Zarazem organ wyjaśnił, że przy odpowiedzi na skargę przedstawił jako akta administracyjne te dokumenty, które w oryginalnych aktach udzielonych Sądowi powszechnemu, składane były w kilku egzemplarzach. Z przedstawionych przez Starostę Powiatu jako akta dokumentów wynikają następujące ustalenia: Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. III SA/Kr 391/06, po rozpoznaniu skargi T. K. uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...] 2005 r., którą orzeczono o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ujawnienia na mapie ewidencyjnej działki Nr 1742 obręb [...] K., uwidocznionej w rejestrze gruntów i objętej księgą wieczystą Nr [...]. z ustaleń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku WSA wynika, iż przedmiotem wszczętego jeszcze przez Wójta Gminy z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów były działki 1606/2, 1606/3, 1606/4 i 1742, a przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie obejmował całości przedmiotu postępowania, dnia 27.08.2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał Staroście Powiatu prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 18.04.2007 r. wraz z aktami postępowania administracyjnego (k. 41, tom I), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia T. K., na podstawie art. 37 § 2 kpa postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r. wyznaczył Staroście termin do załatwienia sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych 1742, 1606/2, 1606/3 i 1606/4, do dnia 30 maja 2008 r. zarazem zarządzając wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie - postanowienie to wpłynęło do Urzędu Starosty dnia 22.02.2008 r. (k. 51, t. I), datowanym na 20 lutego 2008 r. - z daty wpływu do dziennika podawczego 26.02.08 - pismem oznaczonym nr [...] Starosta zwrócił się do działu prawnego w/m o przygotowanie opinii prawnej co do dalszego sposobu postępowania, przekazując akta sprawy "[...]". Akta te zwrócono z biura prawnego Staroście dnia 18.03.2008 r., bez pisemnej opinii (k. 55, 56, tomu oznaczonego I), od 2 kwietnia 2007 r. Starosta dysponował przekazaną przez skarżącą T. K., kopią pozwu jaki został przeciwko niej złożony przez p. G. "o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w dziale I Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym, przez wykreślenie z działu I działki 1742" (k. 25, 24, t. I), dnia 15.04.2008 r. (data wpływu) Sąd Rejonowy w sprawie [...] z powództwa J. G. i innych przeciwko T. K. zwrócił się z prośbą "o nadesłanie w t. 14 dni akt [...] dotyczących aktualizacji operatu ewidencji gruntów co do działki 1742", sygnalizując, że po wykorzystaniu zostaną niezwłocznie zwrócone (k. 63, t. II), przy piśmie z dnia 5 maja 2008 r. oznaczonym Nr [...] Starosta przesłał w/w akta Sądowi, o czym powiadomił strony (k. 64, t.II), 7.01.2009 r. skarżąca wniosła do WINGiK kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W skierowanej do tego organu informacji z 19.01.2009 r. Starosta wyjaśnił, że wobec przesłania akt Sądowi powszechnemu nie było możliwe załatwienie sprawy, a akta nadal nie zostały zwrócone (k. 71 i 78 t. II). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosują środki określone w ustawie. Postawienie zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej - Staroście Powiatu - w załatwieniu sprawy w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, oznacza w istocie postawienie zarzutu, iż organ nie załatwił sprawy w terminie określonym art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego - dalej kpa - lub ustalonym w trybie art. 36 kpa. Rozstrzygnięcie zatem o zasadności skargi, wymaga uprzedniej oceny, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych można Staroście postawić zarzut bezczynności. Stosownie do przepisu art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl przepisu art. 36 § 1 kpa o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie określonym art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest powiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z § 2 tego artykułu ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zarazem przepis § 5 art. 35 kpa stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotą regulacji zawartej w przepisie art. 35 § 5 kpa jest określenie okoliczności, które usprawiedliwiają niezachowanie przez organ terminów do załatwienia sprawy, a zatem ekskulpują organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Jednakże na tle stanu sprawy żadna z takich okoliczności, usprawiedliwiająca niezałatwienie sprawy przez Starostę Powiatu w terminach przewidzianych art. 35 § 1 i 3 kpa nie zachodzi. Wzajemna relacja pomiędzy przepisami art. 35 i 36 kpa co prawda wskazuje, iż ustawodawca założył, że nie każdą sprawę da się załatwić w terminie określonym art. 35 kpa, ale zarazem dowodzi, iż samo spełnienie nałożonego przepisami art. 36 § 1 i 2 kpa obowiązku zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy, jeszcze nie pozbawia stanu sprawy cechy bezczynności wówczas, gdy w istocie przyczyna niezachowania przez organ terminu do załatwienia sprawy nie mieści się w katalogu okoliczności określonych przepisem art. 35 § 5 kpa. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Z przedstawionych jako akta dokumentów wynika, że od zwrotu w dniu 27 sierpnia 2007 r. akt postępowania administracyjnego wraz z wyrokiem WSA zawierającym wiążące organ (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wskazówki co do dalszego postępowania, Starosta nie podjął żądnych czynności zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu i jej zakończenia, poza zbędnym (w świetle wiążących wskazań Sądu) przekazywaniem akt do sporządzania "opinii prawnej" co do dalszego postępowania. Zdaniem organu, nie można mu aktualnie przypisać zarzutu bezczynności, gdyż przekazując w dniu 5 maja 2008 r. akta sprawy administracyjnej w toku sądowi powszechnemu do sprawy cywilnej o usunięcie niezgodności między stanem ksiąg wieczystych a rzeczywistym stanem prawnym "spełnił obowiązek organów administracyjnych przekazywania akt prowadzonej sprawy na żądanie sądów powszechnych". Stanowiska tego Sąd nie podziela. Organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę, dla której jest właściwy w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle przepisów kpa to organ administracji publicznej właściwy do rozpatrywania określonego rodzaju spraw jest "gospodarzem" sprawy. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie obligował organu administracji publicznej, a w tym Starosty do przekazania akt prowadzonej w trybie przepisów kpa sprawy, na każdoczesny wniosek sądu powszechnego prowadzącego sprawę cywilną. Również przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn.zm.) - dalej kpc - nie statuują obowiązku organów administracji publicznej udzielenia na żądanie Sądu powszechnego akt sprawy w toku. Przepisy Rozdziału 2, Działu III kpc (art. 235 in. kpc), określają rodzaje dowodów w postępowaniu cywilnym i określają zasady ich przeprowadzania przed sądem. Zgodnie z przepisami Oddziału 2 (art. 244 in kpc) jednym ze środków dowodowych są dokumenty. Przepis art. 250 kpc stanowi, że jeżeli dokument znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 244 § 1 - a więc organu władzy publicznej lub innego organu państwowego - wystarczy przedstawić jego urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg z dokumentu i to wtedy, gdy strona nie może go uzyskać. Zgodnie z art. 250 § 2 kpc gdy Sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu może zarządzić, by dostarczono go na rozprawę, albo przejrzeć go na miejscu przez sędziego wyznaczonego lub przez cały skład sądu. Przepisy kodeksu postępowania nie regulują zatem zasad udzielania sądom powszechnym całych akt postępowania toczącego się przed innymi organami. Stosowane w praktyce zwracanie się wzajemne przez Sądy i organy administracji publicznej o udzielenie całych akt postępowania, jest uproszczonym w świetle art. 250 § 2 kpc ale nie jedynym sposobem zapoznawania się z treścią wielu dokumentów składających się na te akta. Skierowane zatem do Starosty pismo Sądu Rejonowego z dnia 7.04.2008 r. zawierające "prośbę o nadesłanie akt .... które po wykorzystaniu zostaną zwrócone", nie obligowało bezwzględnie Starosty do udzielenia Sądowi całości oryginalnych akt niezakończonego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza bez uprzedniego wyjaśnienia czy wobec niezakończonego postępowania administracyjnego, akta oryginalne są sądowi niezbędne i bez ustalenia na jaki konkretny okres czasu są udzielone. Na podkreślenie zasługuje też okoliczność, iż mimo kolejnego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i związanego z tym pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 8.01.2009 r., udzielonej dnia 19.01.09 organowi wyższego stopnia odpowiedzi nie poprzedził Starosta uzyskaniem informacji, czy akta są nadal potrzebne Sądowi, a jeżeli tak, prośbą o ich zwrot celem sporządzenia w niezbędnym zakresie odpisów z tych akt, aby kontynuować postępowanie administracyjne. Wskazane zatem jako główna przyczyna niezałatwienia sprawy, udzielenie akt sprawy na żądanie Sądu, w opisanych okolicznościach nie może być zaliczone do niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa in fine przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Starosta w odpowiedzi na skargę, jako posiłkowe dla wniosku o jej oddalenie zajął stanowisko, że "sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej wpływa w istotny sposób na toczące się postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji i .... może mieć kluczowe znaczenie przy jego rozstrzygnięciu". W istocie zatem zdaniem Starosty, toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej" obejmującej działkę ewid. 1742 z rzeczywistym stanem, ma charakter zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest aktualizacja części kartograficznej operatu ewidencyjnego dla dz. ewid. 1742, ale także - o czym organ zdaje się zapominać - dla innych także działek. Innymi słowy, organ za usprawiedliwiające zwłokę w załatwieniu sprawy uznaje okoliczności, w oparciu o które mógłby zawiesić postępowanie administracyjne, z czego nie skorzystał. I tego stanowiska Sąd nie podziela. Przede wszystkim zgodnie z powołanym już przepisem art. 35 § 5 kpa, do terminów dla załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. Oznacza to, iż nie podlega wliczeniu okres postępowania formalnie zawieszonego prawomocnym postanowieniem, a nie okres, w którym mimo zaistnienia podstaw do zawieszenia, organ postępowanie mógł lub powinien był zawiesić, ale z tego nie skorzystał. W wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. I OSN 89/06 (Lex Nr 291403) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nawet wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie weszło do obiegu bo nie zostało doręczone stronom, stwarza taką sytuację jakby w sprawie nie istniało takie postanowienie. Jeśli organ I instancji stoi na stanowisku, że w sprawie zachodzi zagadnienie prejudycjalne, to winien to uzewnętrznić w wydanym stosownym postanowieniu, które podlegało by kontroli instancyjnej, z możliwością zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. zawarte są z reszta wiążące organ oceny prawne, ułatwiające zajęcie stanowiska czy dla przedmiotu postępowania ewidencyjnego, toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, może mieć charakter prejudycjalny. Pomijając tę okoliczność, należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest zarzut bezczynności w załatwieniu sprawy, organ nie może skutecznie wskazać - jako na niezależną od organu przyczynę zwłoki - okoliczności, która zdaniem organu stanowiła podstawę do zawieszenia postępowania, ale co do którego w tym przedmiocie nie wydano stosownego, postanowienia. Z tych względów skargę na bezczynność Starosty Powiatu w załatwieniu sprawy w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów m.in. co do rozbieżności między częścią kartograficzną a opisową względem działki ewid. 1742 uznał Sąd za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 146 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).