III SAB/Kr 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Hanna Knysiak – Sudyka po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związku [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej I. uchyla wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Związku [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C. z dnia 7 stycznia 2016 r., III. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C z dnia 7 stycznia 2016 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych (I), stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II) oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (III). Okręgowa Rada Adwokacka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której zawarła wniosek o uchylenie wyroku oraz umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na podjęcie przed wydaniem wyroku, w dniu 12 stycznia 2017 r., uchwały o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r. Związku [...]. Wydanie wyroku poprzedził następujący stan faktyczny sprawy: Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. (data wpływu do Okręgowej Rady Adwokackiej w dniu 7 stycznia 2016 r.) wniosło o wszczęcie na zasadzie przepisu art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. jedn., Dz.U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) w związku z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów [...] Izby Adwokackiej adwokata M. E. oraz o dopuszczenie Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Uzasadnieniem wszczęcia postępowania był fakt świadomej współpracy adwokata M. E. z organami bezpieczeństwa państwa w okresie od roku 1944 do 1990. Współpraca miała miejsce przed wpisem na listę adwokatów, który nastąpił z dniem 17 lipca 1984 r. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, w tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt II GSK 1418/04 oraz z dnia 25 lutego 2005 r. GSK 1317/04, stowarzyszenie uznało, że fakt tajnej i świadomej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa uzasadnia skreślenie z listy adwokatów, gdyż współpraca sprzeniewierzyła się podstawowym zasadom moralnym. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o wyłączenie od udziału w postępowaniu P. E., syna M. E., pełniącego funkcję zastępcy sekretarza Okręgowej Rady Adwokackiej. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. wezwała stowarzyszenie o uzupełnienie braków wniosku poprzez przedłożenie statutu stowarzyszenia, wykazanie osób uprawnionych do reprezentacji oraz pełnomocnictwa. W odpowiedzi T. M., repezentujący stowarzyszenie, odpowiedział pismem z dnia 11 lutego 2016 r., że stowarzyszenie nie posiada statutu (jedynie regulamin, który załączył), nie posiada organów i nie jest zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stowarzyszenie pismem z dnia 10 marca 2016 r. zwróciło się do Naczelnej Rady Adwokackiej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 5 stycznia 2016 r. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z dnia 23 marca 2016 r. poinformowała stowarzyszenie, że sprawa złożenia przez między innymi adwokata M. E. oświadczenia lustracyjnego była przedmiotem posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w dniu 25 lutego 2000 r. i podjęta została uchwała [...] Stowarzyszenie, pismem z dnia 29 listopada 2016 r. ponowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów prowadzonej przez Okręgową Radę Adwokacka adwokata M. E., jednocześnie prostując, że w piśmie doręczonym Radzie w dniu 7 stycznia 2017 r. w nagłówku winien znajdować się zwrot "A. , dnia 5 stycznia 2016 r." zamiast "A. , 10 grudnia 2015 r.". Naczelna Rada Adwokacka uznała w dniu 20 grudnia 2016 r. zażalenie stowarzyszenia za uzasadnione i wyznaczyła Okręgowej Radzie Adwokackiej termin załatwienia sprawy nie później niż do dnia 20 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wskazała, że Okręgowa Rada Adwokacka winna podjąć uchwałę odnoszącą się wprost do żądania wszczęcia postępowania i oceniającą legitymację stowarzyszenia do jego zgłoszenia w aspekcie przedmiotu tego postępowania. Następnie Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w sprawie rozpoznania wniosku stowarzyszenia z dnia 5 stycznia 2016 r., w której zawarte zostały zarzuty polegające na obrazie przepisu art. 61 a § 1 i 61 w zw. z art. 31 § 1 i 2 Kpa i art. 74 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez jego niezastosowanie skutkujące bezczynnością skarżonego organu oraz obrazę przepisu art. 37 § 1 i 2 Kpa poprzez niezachowanie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przez Okręgową Radę Adwokacką. W treści skargi stowarzyszenie przedstawiło argumenty przemawiające za wszczęciem wnioskowanego postępowania, które miały wynikać z charakteru współpracy M. E. ze Służbą Bezpieczeństwa. W dniu 17 maja 1999 r. w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski" z 1999 r. Nr 17, poz. 237 ukazała się informacja, że adwokat M. E. złożył oświadczenie lustracyjne, w którym ujawnił, że był tajnym i świadomym współpracownikiem organów bezpieczeństwa PRL. W dniu 7 czerwca 2015 r. zniesiona została klauzula tajemnicy państwowej ze złożonych w Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu materiałów po byłej SB a obejmujących szczegóły współpracy M. E.. Na podstawie uchwały Rady Adwokackiej w K. z dnia 17 lipca 1984 r. został wpisany na listę adwokatów [...] Rady Adwokackiej. Ubiegając się o wpis, zataił fakt współpracy ze Służbami Bezpieczeństwa w latach 1980 – 1983, w okresie którym był jeszcze prokuratorem w Prokuraturze Wojewódzkiej w N. . Współpraca dotyczyła jego krewnych zamieszkałych na terenie Republiki Federalnej Niemiec i związana była z korzyściami materialnymi. Za wszczęciem wnioskowanego postępowania przemawia w ocenie stowarzyszenia interes społeczny, gdyż tajna współpraca z organami bezpieczeństwa PRL sprzeciwiała się podstawowym zasadom moralnym. Wniosek stowarzyszenia winien zostać rozpoznany w oparciu o przesłanki z przepisu art. 31 § 1 Kpa. W przypadku uznania, że stowarzyszenie nie ma legitymacji do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Niewydanie tego postanowienia przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Do skargi załączony został dowód wpisania stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych pod numerem [...] prowadzonej przez Starostę B. . W odpowiedzi na skargę z daty 4 stycznia 2017 r. Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady stowarzyszenie zwykłe nie posiada przymiotu organizacji społecznej i strony, o których stanowi przepis art. 5 § 2 pkt 5 i art. 31 § 1 Kpa. Nie jest organizacją społeczną, gdyż w istocie tworzą go trzy osoby T. M. oraz członkowie rodziny Z. M. i I. M.. Stowarzyszenie nie realizuje żadnego publicznego celu oraz nie wyraża woli szerokiego kręgu członków, w tym adwokatów. Ponadto regulamin stowarzyszenia w ocenie Rady narusza przepis art. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, który stanowi, że obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach. Rada wskazała na poszczególne ustępy regulaminu (1, 9 pkt 2, pkt 6, pkt 7), które zawierają treści niezgodne z ustawą Prawo o adwokaturze. Stowarzyszenie nie posiada uprawnienia do kontroli prawa wykonywania zawodu przez adwokatów. Z ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że stronami postępowania w zakresie, w jakim wszczęcia postępowania stowarzyszenie się domagało są: zainteresowany oraz organ samorządu zawodowego. Zainicjowanie postępowania nie może nastąpić na skutek osób postronnych. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało, że dla bytu adwokatury pozostawanie na liście adwokata M. E. godzi w interes adwokatury. Fakt ewentualnej współpracy z organami bezpieczeństwa nie był według ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji i dokumentów organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944 – 1990 traktowany jako okoliczność dyskwalifikująca w pełnieniu funkcji publicznej, do której zalicza się wykonywanie zawodu adwokata. Dopiero złożenie wzmiankowanego oświadczenia niezgodnego z prawdą i zatajenie współpracy wywoływało konsekwencje w postaci kary dyscyplinarnej i wydalenia z adwokatury. Rada wskazała, że nie była bezczynna wobec wniosku stowarzyszenia, gdyż pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. stowarzyszenie zostało wezwane o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie statutu, wykazanie osób uprawnionych do reprezentacji i pełnomocnictwo. Ponadto sprawa została załatwiona pismem z dnia 23 marca 2016 r., w którym poinformowano stowarzyszenie, że okoliczność złożenia przez adwokata M. E. oświadczenia o współpracy była przedmiotem postępowania przed Okręgową Radą Adwokacką i zakończyła się podjęciem w dniu 25 lutego 2000 r. stosownej uchwały nr [...]. Prowadzenie kolejnego postępowania w tej sprawie było zatem bezprzedmiotowe. Skarżącemu stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja do wszczęcia i występowania jako strona w niniejszej sprawie, stąd też wystarczającym było udzielenie odpowiedzi na piśmie. Okręgowa Rada Adwokacka podjęła w dniu 12 stycznia 2017 r. uchwałę o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Związku [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 179 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej jako P.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższy przepis znajduje w sprawie zastosowanie, gdyż podstawy skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. są oczywiście uzasadnione. Sąd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. zobowiązał w pkt I Okręgową Radę Adwokacką do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C z dnia 7 stycznia 2016 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych w oparciu o ustalony na podstawie akt administracyjnych stan faktyczny sprawy, z którego wynikał stan bezczynności Rady do dnia wydania wyroku w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia w sposób prawem przewidziany. W pkt II stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz strony skarżącej kwotę sto złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej załączony został dokument w postaci załącznika nr [...] do protokołu Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 12 stycznia 2017 r. odmawiająca na podstawie art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j., Dz.U. z 2016 r., poz. 1999) wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Związku [...]. Podjęcie tej uchwały skutkuje brakiem podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a stanowiącego, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stowarzyszenie upatrywało bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w niepodjęciu prawem przewidzianej formy działania wskutek złożenia przez stowarzyszenie wniosku (z dnia 7 stycznia 2016 r.) o wszczęcie na podstawie przepisu art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. jedn., Dz.U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) w związku z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów [...] Izby Adwokackiej adwokata M. E. oraz o dopuszczenie Związek [...] stowarzyszenie zwykłe z siedzibą w C do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Okręgowa Rada Adwokacka w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy określonym w przepisie art. 35 § 2 Kpa nie załatwiła sprawy poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Stowarzyszenia. Zarzut skargi dotyczący bezczynności tego podmiotu pozostaje uzasadniony, jednak podjęcie w dniu 12 stycznia 2017 r. przez Okręgową Radę Adwokacką uchwały o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Związku [...] zamknęło stan bezczynności. Według utrwalonej linii orzecznictwa, w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały podjęte po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, jak również wcześniejsze postanowienia NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SAB/Gd 38/07). Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Aktualna pozostaje natomiast dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. ocena braku w sprawie charakteru rażącej bezczynności organu (art. 149 § 1 a P.p.s.a.). Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 47/16, Lex nr 2161177 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 9/17, cbois.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 112/16, Lex nr 2141842 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 102/16, Lex nr 2163947). W przedmiotowej sprawie, choć zostały naruszone terminy załatwienia sprawy, nie można uznać, że ze strony organu nastąpiło zlekceważenie wniosku stowarzyszenia i brak woli załatwienia sprawy oznaczające kwalifikowaną wadliwość. Z akt sprawy wynika bowiem, że Okręgowa Rada Adwokacka podjęła czynności celem weryfikacji legitymacji składającego wniosek oraz podjęła się wyjaśnień, których rezultatem było stwierdzenie, iż poruszona przez stowarzyszenie kwestia współpracy adwokata M. E. ze służbami bezpieczeństwa państwa poddana była ocenie przez organy adwokatury w roku 2000. Uwzględnić należało także fakt, że organ informował stowarzyszenie o zajętym stanowisku i powodach braku dalszego procedowania. W konsekwencji więc, bezczynność organu polegająca na tym, że pomimo podejmowania czynności w sprawie nie została ona zakończona w wymaganym terminie, wydaniem stosownego postanowienia, nie była tego rodzaju, by można ją uznać za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem dokonanej przez Sąd oceny był brak orzeczenia w wyroku o grzywnie oraz o sumie pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 179 a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).