III SAB/Kr 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A stowarzyszenie z siedzibą w C. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie wniosku A stowarzyszenie z siedzibą w C. z dnia 7 stycznia 2016 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych, II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A stowarzyszenie z siedzibą w C (zwane dalej stowarzyszeniem), reprezentowane przez T. M., pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w związku z niewszczęciem z wniosku stowarzyszenia z dnia 7 stycznia 2016 r. postępowania w sprawie skreślenia M. E. z listy adwokatów prowadzonej przez Izbę Adwokacką. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej do rozpatrzenia doręczonego jej w dniu 7 stycznia 2016 r. wniosku stowarzyszenia w terminie 14 dni od zwrotu akt, wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej grzywny w kwocie 20 000 zł oraz o zasądzenie od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz stowarzyszenia sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: A stowarzyszenie z siedzibą w C pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. (data wpływu do Okręgowej Rady Adwokackiej w dniu 7 stycznia 2016 r.) wniosło o wszczęcie na zasadzie przepisu art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. jedn., Dz.U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) w związku z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów Izby Adwokackiej adwokata M. E. oraz o dopuszczenie A stowarzyszenia z siedzibą w C do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Uzasadnieniem wszczęcia postępowania był fakt świadomej współpracy adwokata M. E. z organami bezpieczeństwa państwa w okresie od roku 1944 do 1990. Współpraca miała miejsce przed wpisem na listę adwokatów, który nastąpił z dniem [...] 1984 r. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, w tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt II GSK 1418/04 oraz z dnia 25 lutego 2005 r. GSK 1317/04, stowarzyszenie uznało, że fakt tajnej i świadomej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa uzasadnia skreślenie z listy adwokatów, gdyż współpraca sprzeniewierzyła się podstawowym zasadom moralnym. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o wyłączenie od udziału w postępowaniu P. E., syna M. E., pełniącego funkcję [...]. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. wezwała stowarzyszenie o uzupełnienie braków wniosku poprzez przedłożenie statutu stowarzyszenia, wykazanie osób uprawnionych do reprezentacji oraz pełnomocnictwa. W odpowiedzi T. M., repezentujący stowarzyszenie pismem z dnia 11 lutego 2016 r. wyjaśnił, że stowarzyszenie nie posiada statutu (jedynie regulamin, który załączył), nie posiada organów i nie jest zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stowarzyszenie pismem z dnia 10 marca 2016 r. zwróciło się do Naczelnej Rady Adwokackiej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 5 stycznia 2016 r. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z dnia 23 marca 2016 r. poinformowała stowarzyszenie, że sprawa złożenia przez między innymi adwokata M. E. oświadczenia lustracyjnego była przedmiotem posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w dniu 25 lutego 2000 r. i podjęta została uchwała [...]. Stowarzyszenie, z dnia 29 listopada 2016 r. ponowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów prowadzonej przez Okręgową Radę Adwokacka adwokata M. E., jednocześnie prostując, że w piśmie doręczonym Radzie w dniu 7 stycznia 2017 r. w nagłówku winien znajdować się zwrot "A, dnia 5 stycznia 2016 r." zamiast "A, 10 grudnia 2015 r.". Naczelna Rada Adwokacka uznała w dniu 20 grudnia 2016 r. zażalenie stowarzyszenia za uzasadnione i wyznaczyła Okręgowej Radzie Adwokackiej termin załatwienia sprawy nie później niż do dnia 20 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wskazała, że Okręgowa Rada Adwokacka winna podjąć uchwałę odnoszącą się wprost do żądania wszczęcia postępowania i oceniającą legitymację stowarzyszenia do jego zgłoszenia w aspekcie przedmiotu tego postępowania. Następnie A stowarzyszenie z siedzibą w C wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną na wstępie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w sprawie rozpoznania wniosku stowarzyszenia z dnia 5 stycznia 2016 r., w której zawarte zostały zarzuty naruszenia przepisu art. 61 a § 1 i 61 w zw. z art. 31 § 1 i 2 Kpa i art. 74 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez jego niezastosowanie skutkujące bezczynnością skarżonego organu oraz przepisu art. 37 § 1 i 2 Kpa poprzez niezachowanie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przez Okręgową Radę Adwokacką. W treści skargi stowarzyszenie przedstawiło argumenty przemawiające za wszczęciem wnioskowanego postępowania, które miały wynikać z charakteru współpracy M. E. ze Służbą Bezpieczeństwa. W dniu 17 maja 1999 r. w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski" z 1999 r. Nr [...], poz. [...] ukazała się informacja, że adwokat M. E. złożył oświadczenie lustracyjne, w którym ujawnił, że był tajnym i świadomym współpracownikiem organów bezpieczeństwa PRL. W dniu 7 czerwca 2015 r. zniesiona została klauzula tajemnicy państwowej ze złożonych w Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu materiałów po byłej SB a obejmujących szczegóły współpracy M. E. Na podstawie uchwały Rady Adwokackiej z dnia [...] 1984 r. został wpisany na listę adwokatów Rady Adwokackiej. Ubiegając się o wpis, zataił fakt współpracy ze Służbami Bezpieczeństwa w latach 1980 – 1983, w okresie którym był jeszcze prokuratorem w Prokuraturze. Współpraca dotyczyła jego krewnych zamieszkałych na terenie [...] i związana była z korzyściami materialnymi. Za wszczęciem wnioskowanego postępowania przemawia w ocenie stowarzyszenia interes społeczny, gdyż tajna współpraca z organami bezpieczeństwa PRL godzi w podstawowe zasady moralne. Wniosek stowarzyszenia winien zostać rozpoznany w oparciu o przesłanki określone przepisem art. 31 § 1 Kpa. W przypadku uznania, że stowarzyszenie nie ma legitymacji do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Niewydanie tego postanowienia przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Do skargi załączony został dowód wpisania stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych pod numerem [...] prowadzonej przez Starostę. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady stowarzyszenie zwykłe nie posiada przymiotu organizacji społecznej i strony, o których stanowi przepis art. 5 § 2 pkt 5 i art. 31 § 1 Kpa. Nie stanowi organizacji społecznej, gdyż w istocie tworzą go trzy osoby T. M. oraz członkowie rodziny Z. M. i I. M. Stowarzyszenie nie realizuje żadnego publicznego celu oraz nie wyraża woli szerokiego kręgu członków, w tym adwokatów. Ponadto regulamin stowarzyszenia w ocenie Rady narusza przepis art. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, który stanowi, że obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach. Rada wskazała na poszczególne ustępy regulaminu (1, 9 pkt 2, pkt 6, pkt 7), które zawierają treści niezgodne z ustawą Prawo o adwokaturze. Stowarzyszenie nie posiada uprawnienia do kontroli prawa wykonywania zawodu przez adwokatów. Z ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że stronami postępowania w zakresie, w jakim wszczęcia postępowania stowarzyszenie się domagało są: zainteresowany oraz organ samorządu zawodowego. Zainicjowanie postępowania nie może nastąpić na skutek wniosku osób postronnych. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało, że dla bytu adwokatury pozostawanie na liście adwokata M. E. godzi w interes adwokatury. Fakt ewentualnej współpracy z organami bezpieczeństwa nie był według ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji i dokumentów organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944 – 1990 traktowany jako okoliczność dyskwalifikująca w pełnieniu funkcji publicznej, do której zalicza się wykonywanie zawodu adwokata. Dopiero złożenie wzmiankowanego oświadczenia niezgodnego z prawdą i zatajenie współpracy wywoływało konsekwencje w postaci kary dyscyplinarnej i wydalenia z adwokatury. Rada wskazała, że nie była bezczynna wobec wniosku stowarzyszenia, gdyż pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. stowarzyszenie zostało wezwane o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie statutu, wykazanie osób uprawnionych do reprezentacji i pełnomocnictwo. Ponadto sprawa została załatwiona pismem z dnia 23 marca 2016 r., w którym poinformowano stowarzyszenie, że okoliczność złożenia przez adwokata M. E. oświadczenia o współpracy była przedmiotem postępowania przed Okręgową Radą Adwokacką i zakończyła się podjęciem w dniu 25 lutego 2000 r. stosownej uchwały nr [...]. Prowadzenie kolejnego postepowania w tej sprawie było zatem bezprzedmiotowe. Skarżącemu stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja do wszczęcia i występowania jako strona w niniejszej sprawie, stąd też wystarczającym było udzielenie odpowiedzi na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek ten dotyczy również skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Stowarzyszenie poprzedziło skargę zażaleniem z dnia 10 marca 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie do Naczelnej Rady Adwokackiej. Naczelna Rada Adwokacka uznała w dniu 20 grudnia 2016 r. (stanowisko wyrażone w załączniku do protokołu nr 2 Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 20 grudnia 2016 r.), że zażalenie stowarzyszenia jest uzasadnione i wyznaczyło Okręgowej Radzie Adwokackiej termin załatwienia sprawy nie później niż do dnia 20 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie upatrywało bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w niepodjęciu prawem przewidzianej formy działania wskutek złożenia przez stowarzyszenie wniosku (z dnia 7 stycznia 2016 r.) o wszczęcie na podstawie przepisu art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. jedn., Dz.U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) w związku z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów Izby Adwokackiej adwokata M. E. oraz o dopuszczenie A stowarzyszenia z siedzibą w C do działu w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W ocenie Sądu Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności zarzucanej jej przez stowarzyszenie. Pismo stowarzyszenia z daty 4 stycznia 2016 r., które wpłynęło do Rady w dniu 7 stycznia 2016 r. należało rozpoznać we właściwej formie. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które według tego przepisu muszą wystąpić łącznie, są: statutowy cel jej działalności, względy interesu społecznego, oraz wymóg aby sprawa dotyczyła osoby trzeciej. Jeżeli w świetle wymienionych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W przeciwnym zaś wypadku wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 k.p.a.). Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Warunkiem uznania żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione jest stwierdzenie przez organ równoczesnego spełnienia przez organizację społeczną ww. przesłanek, tj. aby żądanie organizacji było uzasadnione celami statutowymi organizacji, by przemawiał za tym interes społeczny, a sprawa dotyczyła interesu innej osoby (art. 31 § 1 Kpa). Jeżeli Okręgowa Rada Adwokacka upatrywała niemożności prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem stowarzyszenia z dnia 4 stycznia 2016 r., to winna wyrzec to w formie określonej wyżej wymienionym przepisem art. 31 § 2 Kpa. Niewydanie stosownego orzeczenia oznacza pozostawanie w bezczynności od daty upływu miesięcznego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie bezczynność nosi cechy tej drugiej sytuacji opisanej w cytowanym orzeczeniu. Okręgowa Rada Adwokacka kilkakrotnie zwróciła się do stowarzyszenia, najpierw pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. z wezwaniem o uzupełnienie braków wniosku poprzez przedłożenie statutu stowarzyszenia, wykazanie osób uprawnionych do reprezentacji oraz pełnomocnictwa, a następnie pismem z dnia 23 marca 2016 r., w którym poinformowała stowarzyszenie, że sprawa złożenia przez między innymi adwokata M. E. oświadczenia lustracyjnego była przedmiotem posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w dniu 25 lutego 2000 r. i została podjęta uchwała nr [...]. Należy zatem przyjąć, że Okręgowa Rada Adwokacka prowadziła postępowanie, jednak do dnia wniesienia skargi (i pomimo zobowiązania Naczelnej Rady Adwokackiej) nie zakończyła go wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności, Sąd na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł w pkt I wyroku o zobowiązaniu Okręgowej Rady Adwokackiej do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie wniosku stowarzyszenia z dnia 7 stycznia 2016 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. Pozostaje do rozważenia kwestia charakteru stwierdzonej bezczynności. W pkt II wyroku Sąd uznał, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 47/16, Lex nr 2161177 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 9/17, cbois.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 112/16, Lex nr 2141842 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 102/16, Lex nr 2163947). W przedmiotowej sprawie, choć zostały naruszone terminy załatwienia sprawy, nie można uznać, że ze strony organu nastąpiło zlekceważenie wniosku stowarzyszenia i brak woli załatwienia sprawy oznaczające kwalifikowaną wadliwość. Z akt sprawy wynika bowiem, że Okręgowa Rada Adwokacka podjęła czynności celem weryfikacji legitymacji składającego wniosek oraz podjęła się wyjaśnień, których rezultatem było stwierdzenie, iż poruszona przez stowarzyszenie kwestia współpracy adwokata M. E. ze służbami bezpieczeństwa państwa poddana była ocenie przez organy adwokatury w roku 2000. Uwzględnić należało także fakt, że organ informował stowarzyszenie o zajętym stanowisku i powodach braku dalszego procedowania. W konsekwencji więc, bezczynność organu polegająca na tym, że pomimo podejmowania czynności w sprawie nie została ona zakończona w wymaganym terminie, wydaniem stosownego postanowienia, nie była tego rodzaju, by można ją uznać za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem dokonanej przez Sąd oceny był brak orzeczenia w wyroku o grzywnie oraz o sumie pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 P.p.s.a. W pkt III Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.