III SAB/Kr 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ uchybił zasadzie szybkości postepowania. Ponadto kwestia wypłacania ekwiwalentu uregulowana jest w ustawie o Policji i organ powinien w tej kwestii działać zgodnie z prawem. Zdaniem skarżącego ekwiwalent został rażąco zaniżony co jest niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 13 listopada 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji, za pośrednictwem platformy e-puap wpłynął wniosek K. J. o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu i wypłacenie należnej kwoty świadczenia. W związku z powyższym, w dniu 7 grudnia 2018 r. przesłano za pośrednictwem platformy e-puap zawiadomienie K. J., w którym poinformowano go o wszczęciu na podstawie jego wniosku postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że z uwagi na to, iż sprawa jest szczególnie skomplikowana oraz wymaga wielości i złożoności czynności związanych z procesem gromadzenia danych oraz dowodów przechowywanych w zasobach archiwalnych organu administracji, a także i przede wszystkim z uwagi na brak zmiany uregulowań w przepisach wykonawczych dających legitymację do odmiennego przeliczania ekwiwalentu niż miało to miejsce na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, termin zakończenia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. nastąpi nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania tj. do dnia 12 stycznia 2019 roku. W dniu 9 grudnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek – ponaglenie K. J. W dniu 12 grudnia 2018 r. przesłano do Komendy Wojewódzkiej Policji wyżej wskazane ponaglenie wraz ze stanowiskiem w tej sprawie. W dniu 21 grudnia 2018 roku Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie nr [...], w którym uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu 3 stycznia 2019 r., po uzyskaniu wszystkich materiałów w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, poinformowano K. J. o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy przed wydaniem decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W dniu 11 stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję nr [...], w której odmówił K. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż nie może ponownie naliczyć i wypłacić wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku z brakiem przepisów wykonawczych regulujących te kwestie. Organ podkreślił, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postepowania, a wszelkie czynności były podejmowane najszybciej jak to możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 K.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. W niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podejmował wszelkie czynności terminowo, przy okazji odpowiadając na liczne pisma i żądania skarżącego. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że w dniu 13 listopada 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek skarżącego o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu i wypłacenie należnej kwoty świadczenia. W związku z powyższym, w dniu 7 grudnia 2018 r. przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że z uwagi na to, iż sprawa jest szczególnie skomplikowana oraz wymaga wielości i złożoności czynności związanych z procesem gromadzenia danych oraz dowodów przechowywanych w zasobach archiwalnych organu administracji, a także i przede wszystkim z uwagi na brak zmiany uregulowań w przepisach wykonawczych dających legitymację do odmiennego przeliczania ekwiwalentu niż miało to miejsce na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, termin zakończenia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. nastąpi nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania tj. do dnia 12 stycznia 2019 roku. W dniu 21 grudnia 2018 roku Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie nr [...], w którym uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu 3 stycznia 2019 r., po uzyskaniu wszystkich materiałów w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, poinformowano skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy przed. W dniu 11 stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję nr [...], w której odmówił K. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zatem sprawa została zakończona poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Z powyższej sekwencji zdarzeń i z okoliczności sprawy wynika, że skarga na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest oczywiście bezzasadna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.