III SAB/Kr 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w . w przedmiocie wydania decyzji o udzielenie zgody na udział w stypendium programu [...] postanawia odrzucić skargę. S. L. (dalej skarżący) pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 8 listopada 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 14 listopada 2017 r.) o udzielenie zgody na udział skarżącego w stypendium programu MOST. Program MOST jak wyjaśnił, jest inicjatywą polskich uczelni i polega na skierowaniu do odbywania studiów lub prowadzenia badań naukowych w wymiarze jednego, bądź dwóch semestrów na innych polskich uczelniach. Zarzucaną bezczynność uznał za trwałą i związaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do skargi załączone zostały: wniosek w sprawie programu MOST z daty 8 listopada 2017 r. oraz ponaglenie w sprawie nierozpatrzenia wniosku z daty 29 listopada 2017 r. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że materia objęta skargą nie leży w dyspozycji art. 207 ust. 1 ustawy 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2183), w związku z czym nie jest sprawą administracyjną i organ nie pozostaje w bezczynności. Skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2018 r., uzupełniając twierdzenia skargi, podniósł, że organ winien rozstrzygnąć kwestię zgody na udział w programie MOST decyzją, a skoro tego nie uczynił, pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacji przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Do katalogu aktów szczególnych należy zaliczyć niewątpliwie ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, zwanej dalej Prawem o szkolnictwie wyższym), która w określonych przypadkach dopuszcza możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych, mając na względzie zasadę autonomii wyrażoną w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z postanowieniami Prawa o szkolnictwie wyższym skarga do sądu administracyjnego przysługuje zatem na działalność organów uczelni obejmującą: - decyzje w sprawach przyjęcia na studia pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia oraz decyzje podjęte przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego (art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym); - prawomocne orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 221 Prawa o szkolnictwie wyższym). W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Rektorowi Uniwersytetu bezczynność w nierozpoznaniu jego wniosku z dnia z dnia 8 listopada 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 14 listopada 2017 r.) o udzielenie zgody na udział skarżącego w stypendium programu MOST. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa przywoływany już art. 3 tej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Program MOST, to polski program mobilności studenckiej i doktoranckiej. Aby z tego programu mogli skorzystać uczestnicy studiów III stopnia, jak wynika z Regulaminu tego programu oraz z informacji znajdujących się na stronie internetowej programu, muszą ukończyć pierwszy rok studiów oraz uzyskać pozytywną opinię opiekuna naukowego, w której jest ujęta charakterystyka dotychczasowej działalności naukowo-badawczej doktoranta oraz zgoda na uczestnictwo w programie. Dalszym krokiem jest wydruk wniosku z systemu IRK MOST, w którym w pierwszej fazie doktorant zakłada konto i za pomocą którego rejestruje się. Doktorant osobiście lub za pośrednictwem koordynatora uniwersyteckiego uczelni macierzystej przedstawia wniosek do akceptacji prorektora właściwego do spraw studiów doktoranckich. Wniosek oraz opinia opiekuna naukowego są następnie wgrywane przez uniwersyteckiego koordynatora uczelni macierzystej do systemu IRK MOST a jego oryginał jest przesyłany do uczelni przyjmującej, która na rozpatrzenie kandydatury ma czas do 31 lipca oraz do 31 stycznia danego roku. Decyzję o zakwalifikowaniu ubiegającego się podejmuje uczelnia przyjmująca. Zgodnie z art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). W kontekście zatem powyższego - tak Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i Prawa o szkolnictwie wyższym – nie wynika, by jakiekolwiek władze uczelni macierzystej zobowiązane były wydać decyzję administracyjną, jako władczy objaw woli organu na zewnątrz, co do zgody na udział skarżącego w programie MOST. Taka zgoda, a właściwie rzecz ujmując – akceptacja wniosku doktoranta na udział w programie MOST - w ocenie Sądu odbywa się w ramach istniejącego już stosunku zakładowego, zawiązanego pomiędzy doktorantem a uczelnią (przez prorektora właściwego do spraw studiów doktorantów). W takim razie nie można skutecznie zarzucać Rektorowi uczelni macierzystej pozostawanie w stanie bezczynności w rozpoznaniu w tym przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zgody na udział w programie MOST skoro jedynie wniosek o udział w tym programie jest przedstawiany do akceptacji prorektora właściwego do spraw studiów doktoranckich. Zdaniem Sądu, "decyzja" władz uczelni (akceptacja wniosku) jest wewnątrzzakładowa i nie rozstrzygająca co istotne o indywidualnych prawach doktoranta w formie aktu zewnętrznego. Na tym etapie władze uczelni macierzystej nie przesądzają nic ani, co oczywiste, o nawiązaniu, ani o odmowie nawiązania, czy też o rozwiązaniu stosunku zakładowego. Nie rozstrzygają też o jego przekształceniu. Ostatecznie o zakwalifikowaniu takiego wniosku rozstrzyga bowiem decyzją uczelnia przyjmująca. Wobec tego Sąd pomija przy tym rozważania, czy w tym ostatnim przypadku następuje to w formie decyzji administracyjnej zewnętrznej, czy także wewnątrzzakładowej, gdyż nie ma to znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami, doktorantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym (która to ustawa utraciła moc z dniem 1 października 2018 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; Dz. U. z 2018 r., poz. 1669), organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 Prawa o szkolnictwie wyższym, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta, doktoranta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. W drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów uczelni wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego) - por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Skoro w tym przypadku skarżący zarzucił Rektorowi uczelni macierzystej, że pozostaje w stanie bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o udzieleniu zgody na udział w programie MOST, to skarga na bezczynność Rektora w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Rektor nie wydaje bowiem w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej (aktu zakładowego zewnętrznego), o której mowa w art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.