III SAB/Kr 31/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. o dopłatę do wypoczynku I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie miesiąca aktu administracyjnego, bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego, z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. B., Kancelaria Adwokacka, ul. [...] w K tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należy podatek od towarów i usług. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Bezczynności tej skarżący upatruje w nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji za rok 2005. Skarżący podał w skardze, że Komendant Powiatowy Policji powinien dokonać czynności materialno-technicznej, do której powinny mieć w chwili obecnej zastosowanie przepisy o egzekucji administracyjnej należności przysługujących z mocy prawa, wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W piśmie precyzującym skargę skarżący podał, że chodzi o bezczynność Komendanta w załatwieniu jego wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego skarżony organ nie wydając decyzji w przedmiocie wypłacenia mu dofinansowania naruszył normy prawa, co zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia należności finansowych w stosownym postępowaniu odwoławczym i przed właściwym sądem administracyjnym. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt: II SAB/Wa 74/11, w którym sąd uznał zasadność skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku policjanta o wypłatę dopłaty do wypoczynku, wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., l OSK 433/10 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego. Do skargi skarżący załączył kopie pism: z dnia 12 czerwca 2011 r. do Komendanta Głównego Policji oraz z dnia 28 lipca 2011 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji Wydział Kontroli zawierające żądania ponownego rozpatrzenia sprawy wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2005 rok. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie swojego stanowiska, powołując się na przepisy art. 82 ustawy o Policji oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. z 2002 r. Nr 23, poz. 236) podał, że skarżącemu w 2005 roku został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wymiarze 30 dni. W związku z tym nie mógł się on już ubiegać o przyznanie i naliczenie dopłaty do wypoczynku. Organ wskazał nadto, że dopłata do wypoczynku jest formą świadczenia socjalnego, a powyższe rozporządzenie nie przewiduje rozstrzygania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt: III SAB/Kr 5/10 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie dotyczącej tego samego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt: III SAB/Kr 23/12 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2009 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA w Krakowie wskazał, że przyjęcie przez sąd dopuszczalności skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku oznaczałoby, że rozpatrzenie tego wniosku powinno się zakończyć w sposób przewidziany przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wyjaśnił, że kwestię uprawnienia do dopłaty do wypoczynku przysługującej policjantom regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom i członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 1 tego rozporządzenia policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2, dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta. W ocenie WSA w Krakowie, z treści przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że nie przewiduje ono żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania i wypłaty dopłaty do wypoczynku, a realizacja tego uprawnienia następuje poprzez działanie jednostki, o której mowa w § 2 ust. 2, tj. poprzez wypłatę dopłaty. W szczególności przepisy rozporządzenie nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji ani postanowienia. Zdaniem Sądu, sama wypłata dopłaty nie stanowi także czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał również, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie przewidują załatwiania spraw z zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, o których mowa w w/w rozporządzeniu, w formie decyzji lub postanowienia, chociaż szereg przepisów ustawy o Policji taką formę (tj. decyzji) przewiduje. Dotyczy to spraw związanych z mianowaniem, zawieszeniem, zwolnieniem policjanta ze służby, przyznaniem równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, przyznaniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, przydziału i opróżnienia lokalu mieszkalnego. Zatem kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych wynikają wyraźnie z przepisów prawa. Zdaniem WSA w Krakowie, działanie organu w formie decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis prawa taką formę przewiduje, czyli musi posiadać wyraźną podstawę prawną i nie może wynikać z domniemania. Sąd wskazał w związku z tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt: W 14/94, w którym TK uznał, że administracyjnoprawny charakter stosunków służbowych funkcjonariuszy (m.in.) Policji nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie odstępstwo od tych zasad i to w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na szczególne potrzeby stosunku służbowego. Zdaniem Trybunału stosunki te "zawierają szereg elementów specyficznych dla stosunków służbowych funkcjonariuszy policji, ale także szereg elementów typowych dla stosunku pracowniczego. Szczególny charakter zatrudnienia w drodze nominacji odnosi się przede wszystkim do szczególnych warunków tego zatrudnienia, jego czasu pracy, szczególnej podległości i dyspozycyjności. W takim zakresie jednak, w jakim pragmatyki te nie zawierają szczególnej regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy". W konsekwencji Sąd stwierdził, że uprawnienie policjanta do dopłaty do wypoczynku jest uprawnieniem typowo pracowniczym i jego konkretyzacja nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Także dochodzenie zaległych odsetek od przysługującej dopłaty nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Nie może być również mowy - jak chce tego skarżący - o stosowaniu w tym przypadku przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na zakres zastosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 3102/12 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012 r., III SAB/Kr 23/12 w przedmiocie odrzucenia skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 104 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie podzielił oceny zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jakoby Komendant Powiatowy Policji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji w roku 2005. Następnie Sąd Administracyjny stwierdził, że z regulacji art. 73 ust. 6 ustawy o Policji wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia, tj. dopłaty do wypoczynku. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym - wypłatę konkretnego świadczenia. Podkreślono, że stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA – z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., I OSK 1301/09). Sąd II instancji przyjął zatem, że przyznawanie świadczeń socjalno-bytowych policjantom ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Inaczej jednakże będzie w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania dopłaty do wypoczynku. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję administracyjną. Stanowisko takie znajduje również pełne poparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., I OSK 1301/09, wyrok z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08). Za przekonujący – zdaniem NSA – należy także uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., OPK 10/01). Podobnie J. Jendrośka, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., SA 761/81 stwierdzają, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już sam wniosek skarżącego zainicjował postępowanie o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2005. Wszczął on bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a. Podkreślono przy tym jako okoliczność istotną w sprawie, że w praktyce (jak wynika z analizy akt sprawy) strona wprost w swoich pismach (wnioskach) domagała się wypłaty dopłaty do wypoczynku lub wydania decyzji, od której mogłaby złożyć odwołanie. Sąd wskazał, że w sytuacji odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08, wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 850/06, wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82). W związku z powyższym NSA polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonać oceny podstaw do stwierdzenia zarzucanej organowi bezczynności w zakresie odmowy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wypłatę dopłaty do wypoczynku, przyjmując jako podstawę analizy przestawione przez NSA rozważania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 3102/12 wykładnia art. 104 k.p.a. na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, zgodnie z którą Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był zakończyć postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku bądź w sposób przewidziany przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź - w przypadku odmowy wypłaty świadczenia - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przesądzając jednocześnie, że kwestia przyznawania policjantowi i członkom jego rodziny świadczeń socjalnych i bytowych na podstawie art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ma charakter sprawy administracyjnej. Dodatkowo wskazano, że wniosek skarżącego zainicjował postępowanie administracyjne o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2005, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a., zwłaszcza gdy strona wprost w swoich pismach (wnioskach) domagała się wypłaty dopłaty do wypoczynku lub wydania decyzji, od której mogłaby złożyć odwołanie. Mając dodatkowo na uwadze stwierdzenie NSA o konieczności uwzględnienia stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 3102 w ocenie podstaw do stwierdzenia zarzucanej organowi bezczynności w zakresie odmowy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wypłatę dopłaty do wypoczynku, Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę został zobligowany do przyjęcia, że sprawa przyznania policjantowi i członkom jego rodziny świadczeń socjalnych i bytowych na podstawie art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest sprawą administracyjną i ustalenia, czy postępowanie w tej sprawie zostało zakończone w terminie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego przez przyznanie dopłaty do wypoczynku bądź - w przypadku odmowy wypłaty świadczenia - poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) ustawodawca przewidział możliwość złożenia do sądu administracyjnego również skargi na przewlekłość postępowania. Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że obecnie konieczne jest rozróżnianie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Ustawodawca przyjmując powyższe rozwiązanie nie określił jednak na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Maksymalny termin załatwienia sprawy nie może być dłuższy niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku do dnia rozpoznania sprawy z niniejszej skargi na bezczynność nie zakończyło się ani poprzez przyznanie tej dopłaty ani przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej przyznania, ani też w innej – procesowej – formie. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od 2009 roku,) poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia bądź poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływa nie tylko okoliczność niejednolitych poglądów prezentowanych w orzecznictwie w kwestii charakteru prawnego sprawy przyznania policjantowi i członkom jego rodziny świadczeń socjalnych i bytowych na podstawie art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w tym stanowisko TK wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94), lecz zwłaszcza fakt trzykrotnego wyrażania w granicach niniejszej sprawy stanowiska, w tym dwukrotnie w prawomocnych orzeczeniach WSA w Krakowie (prawomocne postanowienie z dnia 6 lipca 2010 r., III SAB/Kr 5/10; prawomocne postanowienie z dnia 28 maja 2012 r., III SAB/Kr 30/12 i nieprawomocne postanowienie z dnia 29 czerwca 2012 r., III SAB/Kr 23/12) o braku konieczności wydawania w sprawie decyzji administracyjnej bądź niedopuszczalności kwalifikowania czynności wypłaty świadczenia jako czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to stanowisko było uwzględniane przez Komendanta Powiatowego Policji. Należy też zauważyć, że postanowienie NSA w sprawie I OSK 3102 zapadło w dniu 4 kwietnia 2013 r., a jego motywy wyrażone w pisemnym uzasadnieniu – wraz z wykładnią wiążącą z mocy art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie Sąd pierwszej instancji – są znane od połowy maja br.