III SAB/Kr 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie zaliczenia II roku studiów doktoranckich oraz wpisu na III rok studiów doktoranckich postanawia odrzucić skargę. S. L. (dalej skarżący) pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 2 października 2017 r. o zaliczenie II roku studiów doktoranckich oraz wpisu na III rok studiów doktoranckich. Zarzucaną bezczynność uznał za trwałą i związaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że w dniu 23 czerwca 2017 r. odebrał decyzję o zawieszeniu go w prawach doktoranta, która stała się ostateczna w dniu 14 września 2017r. Skarżący kwestionuje ją, również poprzez złożenie skargi na decyzję Rektora utrzymującą w mocy ww. decyzję. W Sądzie sprawa zarejestrowana jest pod sygn. akt III SA/Kr 1373/17. W okresie zawieszenia skarżący starał się o przyznanie stypendiów, udział w inicjatywach i programach Uniwersytetu, jednak spotykał się z odmową. Również nie miał możliwości złożenia stosownych egzaminów. Ostatecznie Rektor uchylił decyzję o zawieszeniu skarżącego w prawach doktoranta. Skarżący złożył do dnia 30 września 2017 r. indeks wraz ze sprawozdaniem z pracy badawczej. W indeksie brakowało wpisów, których dokonania odmówili niektórzy nauczyciele akademiccy w związku z zawieszeniem jego praw jako doktoranta. Wobec powyższego zwracał się w sprawie zaliczenia II roku i wpisu na III rok do Kierownika Studiów Doktoranckich, m.in. pismami z dnia 26 października 2017 r., 1 i 10 grudnia 2017 r., ale nie uzyskał odpowiedzi. W dniu 13 listopada skarżący wystosował ponaglenie w tej sprawie. Jedyną odpowiedzią Kierownika było przesłanie skarżącemu w dniu 24 listopada 2017 r. postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia skarżącego z listy doktorantów w związku z nieprzedstawieniem sprawozdania z pracy badawczej. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na okoliczność, że materia objęta skargą nie wchodzi w zakres przepisu art. 207 ust. 1 ustawy 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) i w konsekwencji nie jest sprawą administracyjną. Organ w związku z tym nie mógł pozostawać w bezczynności. W aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich z dnia 7 grudnia 2017 r. informujące o nieotrzymaniu od skarżącego wniosku o warunkowe zaliczenie II roku studiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Zdaniem Sądu skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu, pomimo wyczerpania przez skarżącego trybu przedskargowego, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) (1) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) (2) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (3) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) (4) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Rektorowi Uniwersytetu bezczynność w nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 2 października 2017 r. o zaliczenie II roku studiów doktoranckich oraz wpisu na III rok studiów doktoranckich. W myśl art. 165 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, która to ustawa utraciła moc z dniem 1 października 2018 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) regulamin studiów uwzględnia przenoszenie i uznawanie zajęć zaliczonych przez studenta w jednostce organizacyjnej uczelni macierzystej lub innej uczelni, w tym zagranicznej, zgodnie z zasadami systemu przenoszenia osiągnięć. Regulamin studiów doktoranckich w Uniwersytecie, stanowiący załącznik do zarządzenia Nr [...] Rektora, wydanym zgodnie z uchwała Senatu Uczelni Nr [...], w porozumieniu z Samorządem Doktorantów, wprowadzającym go w życie, stanowił, że decyzję o zaliczeniu roku w oparciu o przedłożoną przez doktoranta dokumentację podejmuje kierownik studiów. (ust. 16 Regulaminu). Podkreślić należy, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 Prawa o szkolnictwie wyższym, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. W drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów uczelni wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego) - por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). W tym przypadku skarżący wszakże to Rektorowi uczelni macierzystej zarzuca stan bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o zaliczenie II roku studiów doktoranckich oraz wpisu na III rok studiów doktoranckich. Skarga na bezczynność podlegała więc odrzuceniu, gdyż nawet wydana w tym przedmiocie decyzja przez kierownika studiów doktoranckich, a na skutek odwołania, ostateczna decyzja Rektora, nie są aktami administracyjnymi zewnętrznymi (decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a.) lecz wewnątrzzakładowymi i z tej przyczyny nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Rektor nie wydaje w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej (aktu zewnętrznego), o której mowa w art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, w konsekwencji nie można mu więc skutecznie zarzucać stanu bezczynności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.