III SAB/Kr 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Czeluśniak (spr.), Sędziowie WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka, , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w rybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Sztabu Wojskowego w przedmiocie ustalenia prawa do jednorazowego odszkodowania oraz niewypłacenia zadośćuczynienia skargę oddala. Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. W. G. złożył wniosek do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w sprawie skierowania do Wojskowej Komisji Lekarskiej celem ustalenia i wypłacenia jednorazowego odszkodowania z tytułu długotrwałego uszczerbku, jaki wnioskujący odniósł podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej w dniach 18.02.1988 r. – 07.07.1988 r. w K (k. 552 akt administracyjnych). Wobec tego, w dniu 25 maja 2012 r. W. G. został skierowany do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej (k. 550 akt administracyjnych). Komisja ta wydała w tej sprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. orzeczenie, które zostało utrzymane w mocy przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską orzeczeniem z dnia 17 lipca 2012 r. (k. 546, 548 akt administracyjnych). Orzeczenie komisji lekarskiej doręczone do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 23 lipca 2012 r. stanowiło podstawę do wydania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 2 sierpnia 2012 r. decyzji odmawiającej przyznania jednorazowego odszkodowania (k. 544 akt administracyjnych). Decyzja ta została zaskarżona przez skarżącego do sądu powszechnego w trybie odwołania. Sąd Rejonowy orzeczeniem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt [...], zmienił decyzję administracyjną przyznając skarżącemu jednorazowe odszkodowanie (k. 475 akt administracyjnych). Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 7 listopada 2015 r. Z kolei wypłata jednorazowego odszkodowania miała miejsce w dniu 20 listopada 2015 r. Skarżący pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o ponowną decyzję o uszczerbku na zdrowiu, powołując się na art. 161 § 3 k.p.a. W piśmie tym W. G. zwrócił się także o wypłacenie na jego rzecz renty wraz z zasiłkiem dla inwalidy pierwszej grupy za wszystkie lata wraz z odsetkami za uszczerbek na zdrowiu. Zdaniem skarżącego wskazane świadczenie miało mu być wypłacone trzydzieści lat temu (k. 20). Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest właściwy w sprawie orzekania o rentach dla inwalidów oraz poinformował, że w sprawie skarżącego nie ma zastosowania art. 161 § 3 k.p.a., ponieważ Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie był organem zmieniającym decyzję z dnia 2 sierpnia 2012 r. Decyzję tę zmienił Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt [...] (k. 11). Kolejnym pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł do tego samego organu wniosek o przyznanie zadośćuczynienia od jednostki komisji lekarskiej obok odszkodowania (k. 19). Na to pismo organ odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 4 maja 2017 r., odsyłając do wyjaśnień udzielonych już pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r., dodatkowo informując skarżącego, że w sprawach dotyczących komisji lekarskich oraz wydawanych przez nie orzeczeń powinien zwracać się do komisji lekarskich, gdyż są to odrębne, działające niezależnie od Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego instytucje (k. 18). W dniu 28 czerwca 2017 r. W. G. złożył ponowny wniosek do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia za uszczerbek na zdrowiu pozostający w związku ze służbą wojskową, zarzucając organowi zaniechanie wydania decyzji w tym przedmiocie (k.12). W piśmie tym skarżący poinformował o pogorszeniu jego stanu zdrowia, co organ administracji zakwalifikował jako wniosek o przyznanie jednorazowego odszkodowania z tytułu pogorszenia stanu zdrowia w związku z chorobą, wobec czego wszczął postępowanie i skierował skarżącego do właściwej wojskowej komisji lekarskiej. Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. W. G. został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, celem ustalenia, czy uszczerbek na zdrowiu z tytułu choroby, za który Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt: [...] przyznał skarżącemu odszkodowanie uległ zwiększeniu o co najmniej 10 % w okresie do 3 lat od zakończenia służby wojskowej (k. 7-9). W. G. pismem z dnia 20 lipca 2017 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ zaniechał wydania decyzji na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową oraz, że nie zostało mu wypłacone odszkodowanie z tytułu szkody majątkowej określonej w art. 2 ust. 1 w/w ustawy. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego postępowanie sądowe, w toku którego nastąpiło ustalenie stopnia uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą , uznanego przez Sąd Rejonowy za związane z chorobą było przeprowadzone wadliwie a odszkodowanie zostało zaniżone (k. 5-6). W odpowiedzi na skargę, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do jednorazowego odszkodowania zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu 26 kwietnia 2012 r. Kartą skierowania wystawioną w dniu 25 maja 2012 r. W. G. został skierowany do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w celu ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu z tytułu choroby. Komisja ta wydała w tej sprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. orzeczenie, które zostało utrzymane w mocy przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską orzeczeniem z dnia 17 lipca 2012 r. Orzeczenie komisji lekarskiej doręczone do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 23 lipca 2012 r. stanowiło podstawę do wydania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 2 sierpnia 2012 r. decyzji odmawiającej przyznania jednorazowego odszkodowania. Decyzja ta została zaskarżona przez W. G. do sądu powszechnego w trybie odwołania. Sąd Rejonowy orzeczeniem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt [...] zmienił decyzję administracyjną przyznając skarżącemu jednorazowe odszkodowanie. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 7 listopada 2015 r. Wypłata jednorazowego odszkodowania miała miejsce w dniu 20 listopada 2015 r. Organ podkreślił, że w toku rozpatrywania apelacji skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt [...] rozpatrywał sprawę pod kątem wszystkich okoliczności związanych ze zdarzeniami, z którymi W. G. wiązał wystąpienie schorzeń wskazanych we wniosku. Nie są zatem zasadne twierdzenia skargi, zgodnie z którymi pominięto okoliczności i zdarzenia, które wystąpiły w trakcie trwania służby. Twierdzenia skarżącego stanowią polemikę z ustaleniami dokonanymi przez Sąd Rejonowy w sprawie sygn. akt [...], który wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. przyznał skarżącemu jednorazowe odszkodowanie z tytułu choroby związanej z czynną służbą wojskową. Wydany w sprawie wyrok jest orzeczeniem prawomocnym, wiążącym organ odszkodowawczy, który na jego podstawie miał obowiązek wypłacić odszkodowanie w ustalonej przez sąd wysokości. Zatem wszelkie polemiki nie mogą prowadzić do zmiany przez organ wysokości ustalonego odszkodowania.W związku z powyższym, zdaniem Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie ma podstaw do twierdzenia, że organ odszkodowawczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły bądź by pozostawał w bezczynności. Zdaniem organu nie ma też podstaw do przyjmowania bezczynności lub przewlekłości, którą skarżący uzasadnia zaniechaniem rozpatrzenia pisma skierowanego do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 21 kwietnia 2017 r. Z pisma tego wynika, że jest ono uzupełnieniem wcześniejszego pisma z dnia 12 kwietnia 2017 r., w którym skarżący powołał jako podstawę roszczenia o odszkodowanie art. 161 § 3 K.p.a. Organ wskazał, że skarżący był zawiadamiany o stanowisku organu zarówno w sprawie odszkodowania, jak i zadośćuczynienia. Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. organ wyjaśnił, że art. 161 § 3 K.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie był organem zmieniającym decyzję z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. nie przewidują zadośćuczynienia jako formy odszkodowania. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w przedmiocie ustalenia prawa do jednorazowego odszkodowania oraz niewypłacenia zadośćuczynienia. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wniesiona skarga, w zakresie oceny działania Szefa Sztabu jako przewlekłego, jest bezzasadna i pozbawiona podstaw prawnych. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił w pierwszej kolejności nieważność postępowania poprzez pozbawienie możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."]), polegające na niewzięciu przez ten Sąd pod uwagę stanowiska pełnomocnika z urzędu objętego pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. i braku tegoż pisma w aktach postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności mając na uwadze, że wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym oraz, że wobec treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy, a w aktach brak było ww. pisma. Ponadto skarżący kasacyjnie przedstawił dalej idące zarzuty, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nie zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a, art. 149 § 1a P.p.s.a. i art. 149 § 2 P.p.s.a. w sytuacji kiedy organ naruszył: art. 35 § 1, § 3 i 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 9, 10, 21, 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1448; dalej: "ustawa o świadczeniach odszkodowawczych"), względnie art. 61a § 1 k.p.a. bowiem organ ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie odszkodowania, ani nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie wydał rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu tego postępowania, w sytuacji kiedy organ obowiązany był do takiego postępowania; art. 35 § 1, § 3 i 36 § 1 k.p.a. i art. 9 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, względnie art. 66 § 3 k.p.a., bowiem w sytuacji kiedy organ doszedł do przekonania, że żądanie skarżącego rozstrzygnięcia w zakresie zadośćuczynienia nie należy do właściwości organu, lecz do kompetencji sądów powszechnych winien wydać postanowienie w tym zakresie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi w całości na zasadzie art. 188 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie żądania przyznania odszkodowania w trybie ustawy o świadczeniach odszkodowawczych oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania w przedmiocie żądania przyznania zadośćuczynienia za chorobę pozostającą w związku ze służbą wojskową, a także stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie ww. postępowań przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdzając, że do przewlekłego prowadzenia sprawy nie doszło. Odnośnie do niewzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2018 r., organ wskazał, że nie podważa to prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez ten Sąd. W piśmie z 4 czerwca 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, reprezentowany przez ustanowionego pełnomocnika podał, że właściwy organ winien wskutek wniosków W. G. złożonych na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową wszcząć postępowanie administracyjne lub wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Wskazał, że organ do chwili obecnej nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, zastępując je pismami "informacyjnymi". To samo skarżący odniósł do reakcji organu na żądanie ustalenia zadośćuczynienia. Zdaniem skarżącego reakcja organu polegająca na przesyłaniu skarżącemu pism "informacyjnych" zamyka drogę do merytorycznej kontroli w zakresie braku rozpatrzenia podania skarżącego, w sytuacji kiedy organ winien rozstrzygnąć tę kwestię postanowieniem, na które służy zażalenie. Z tych względów organ przez wiele miesięcy pozostaje w bezczynności rozstrzygając sprawę wniosku w takim zakresie. Skarżący wskazał, że procedowanie przez organ przy pomocy pism "informacyjnych" zamyka wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia go praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia ewentualnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o zwrocie podania, etc, w toku instancji i następnie ewentualnego zaskarżenia go na drodze sądowej. Natomiast ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz chociażby w przywołanych art. 61a § 1 k.p.a. i art. 66 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że mając na uwadze czas, jaki upłynął od złożenia przez skarżącego stosownych podań, stanowisko organu oraz formę prowadzenia postępowania, należy uznać, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podał, że wobec brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgłoszone przez skarżącego na etapie skargi sądowo-administracyjnej żądanie o odszkodowanie od funkcjonariuszy winnych bezczynności, należy odczytywać jako wniosek o przyznanie stosownej sumy pieniężnej od organu w rozumieniu przywołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt: II OSK 3497/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt: III SAB/Kr 161/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w procedowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszło do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarżony wyrok Sądu I instancji zapadł z pominięciem stanowiska pełnomocnika skarżącego, zaprezentowanym w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. Jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącego, załączonego do skargi kasacyjnej, pominięte pismo z dnia 4 czerwca 2018 r. zostało osobiście złożone w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tego samego dnia tj. 4 czerwca 2018 r., a nie zostało wszyte do akt sądowo administracyjnych sprawy, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo z 4 czerwca 2018 r. zostało całkowicie pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i tym samym podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że został on pozbawiony możliwości obrony swych praw. W związku z uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt: III SAB/Kr 161/17 przez Naczelny Sąd Administracyjny, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo z dnia 18 kwietnia 2019 r., w którym wskazał na niezasadność skargi. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że organ zaniechał oceny żądań w zakresie uszczerbków skarżącego objętych dotychczasowym rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego z dnia 30 września 2015r. Nie ma też podstaw do uznania, że organ pozostaje w stanie przewlekłości lub bezczynności, albowiem brak nazwania pisma postanowieniem a także brak któregoś z elementów aktu administracyjnego nie musi oznaczać, że pismo przestaje być aktem administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze aktu administracyjnego, jest aktem administracyjnym, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w przepisach k.p.a., jeżeli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako akt administracyjny (decyzję, postanowienie). Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ - Komentarz LEX do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego Marek Przybysz. Zdaniem organu, pismo organu z dnia 4 lipca 2017 r. zawiera elementy, które pozwalają na jego kwalifikacje jako aktu administracyjnego. Niezależnie jednak od powyższego, pismo skarżącego z dnia 28 czerwca 2017 r., wobec zawartych w nim stwierdzeń o pogorszeniu stanu zdrowia, wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do zwiększenia jednorazowego odszkodowania z powodu choroby, z tytułu której Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt [...] przyznał skarżącemu jednorazowe odszkodowanie z tytułu choroby związanej z czynną służbą wojskową uznając, że schorzenia skarżącego w postaci zaburzeń adaptacyjnych miały związek z odbywaną służbą wojskową i warunkami tej służby. Sprawa ustalenia prawa do zwiększenia jednorazowego odszkodowania z tytułu pogorszenia stanu zdrowia skarżącego została zarejestrowana w rejestrze spraw odszkodowawczych pod nr [...]. Skarżący, pismem z dnia 4 lipca 2017 r., skierowany został do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej celem ustalenia, czy ustalony dotychczas uszczerbek na zdrowiu z tytułu choroby, (za który Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 30 września 2015r. sygn. akt [...] przyznał skarżącemu odszkodowanie), uległ zwiększeniu o co najmniej 10% w okresie do 3 lat od zakończenia służby wojskowej. Po otrzymaniu w dniu 20 lutego 2018r. orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia 20 listopada 2017 r. (utrzymanego w mocy przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską orzeczeniem nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r.), Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 27 lutego 2018r . wydał decyzję administracyjną nr [...] w przedmiocie odmowy zwiększenia jednorazowego odszkodowania oraz odmowy przyznania odszkodowania z tytułu szkody majątkowej. Prawomocne orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w tej sprawie wpłynęło do organu w dniu 20.02.2018 r., zatem sprawa została rozstrzygnięta w terminie 14 dni od dnia zebrania niezbędnych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu zaniechania zwrotu podania, podkreślono, że skarżący domagał się wypłaty zadośćuczynienia, wskazując na ustawę z dnia 11 kwietnia 2003r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie wtedy, gdy treść podania nie wskazuje na to, żeby dotyczyło ono sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. W piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. skarżący powołując się na ustawę z dnia 11 kwietnia 2003r. wskazał między innymi, że cyt. "proszę o wydanie decyzji o wypłacenie w całości uszczerbku na zdrowiu". Z pisma tego wynika w sposób wyraźny twierdzenie skarżącego o pogorszeniu stanu zdrowia, co obligowało organ do rozpatrzenia pisma jako wszczynającego postępowanie w przedmiocie zwiększenia jednorazowego odszkodowania z tytułu pogorszenia stanu zdrowia w trybie określonym w § 25 przywołanego rozporządzenia MON z dnia 15 września 2003 r. w brzmieniu: Jeżeli żołnierz złożył wniosek o zwiększenie przyznanego mu odszkodowania wskutek pogorszenia stanu zdrowia pozostającego w związkuz wypadkiem lub chorobą, szef wojewódzkiego sztabu wojskowego kieruje żołnierza bezpośrednio, a jeżeli pełni on nada służbę - za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej, do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia, czy ustalony poprzednio uszczerbek na zdrowiu uległ powiększeniu. Pismo to dotyczyło sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Sprawa w tym przedmiocie została rozpatrzona i zakończona decyzją administracyjną w dniu 27 lutego 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że nie był uprawniony do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zobowiązany był natomiast prowadzić na podstawie tego podania postępowanie i rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie zwiększenia jednorazowego odszkodowania z tytułu wskazywanego w podaniu pogorszenia stanu zdrowia, co uczynił. W związku z zawartymi w skardze twierdzeniami podnoszącymi rażące naruszenie prawa oraz wnioskiem o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organ podniósł, że pisma skarżącego, które otrzymał, zawsze podlegały ocenie i nigdy nie były ignorowane. Organ każdorazowo podejmował stosowne czynności. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazać należy, że choć ustawodawca w art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie, a przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podjęte w sprawie pewne czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096) - dalej k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia konkretnej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie - w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wniesiona skarga, w zakresie oceny postępowania Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego jako przewlekłego, jest bezzasadna. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone sprawnie, a działania organu były podejmowane bez zbędnej zwłoki. Nie można twierdzić, że organ nie podejmował żadnych czynności lub podejmował nieefektywne działania, które nie zmierzały do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie prowadziły w ostateczności do zakończenia postępowania. Podstawą rozpoznania żądań skarżącego były następujące przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. z 2018 r., poz. 1448): Art. 2. 1. Świadczenia odszkodowawcze określone w ustawie przysługują żołnierzowi, który doznał stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie, zwanego dalej "wypadkiem", albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej, zwanej dalej "chorobą", jak również żołnierzowi, który poniósł szkodę majątkową wskutek wypadku, a także rodzinie żołnierza, który zmarł wskutek wypadku lub choroby. 2. Świadczenia odszkodowawcze na zasadach określonych w ustawie przysługują również: 1) (uchylony); 2) osobom powołanym do odbycia czynnej służby wojskowej i zwolnionym z tej służby, które uległy wypadkowi w drodze z miejsca zamieszkania do jednostki wojskowej lub z powrotem do miejsca zamieszkania; 3) (uchylony); 4) członkom rodzin osób zmarłych wskutek wypadku, o których mowa w pkt 1-3. Art. 10. Żołnierzowi, który wskutek wypadku albo choroby doznał stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, przysługuje jednorazowe odszkodowanie. Art. 11. 1. Jednorazowe odszkodowanie przysługuje w wysokości 20% przeciętnego wynagrodzenia za każdy procent stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 1. 2. Jeżeli wskutek pogorszenia się stanu zdrowia stały lub długotrwały uszczerbek na zdrowiu będący następstwem wypadku lub choroby, który był podstawą przyznania jednorazowego odszkodowania, ulegnie zwiększeniu co najmniej o 10 punktów procentowych, jednorazowe odszkodowanie zwiększa się o 20% przeciętnego wynagrodzenia za każdy procent uszczerbku na zdrowiu przewyższający procent, według którego ustalone było to odszkodowanie, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 2. Art. 15. 1. Jednorazowe odszkodowanie przysługuje, jeżeli żołnierz: 1) doznał uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku w ciągu trzech lat od dnia wypadku; 2) doznał uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby nie później niż w ciągu trzech lat od dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej; 3) zmarł wskutek: a) wypadku w ciągu trzech lat od dnia wypadku lub b) choroby w ciągu trzech lat od dnia ustalenia uszczerbku na zdrowiu wskutek tej choroby. 2. Zwiększenie jednorazowego odszkodowania przysługuje, jeżeli zmiany w stanie zdrowia żołnierza uzasadniające zwiększenie odszkodowania nastąpiły w terminach określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Art. 22. 1. Prawo do świadczenia odszkodowawczego i jego wysokość ustala, w drodze decyzji, szef właściwego wojewódzkiego sztabu wojskowego, z zastrzeżeniem ust. 2. (...) 4. Od decyzji i postanowień organów, o których mowa w ust. 1 i 2, w sprawach odszkodowań przysługuje osobie zainteresowanej odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 24. Odszkodowania, o których mowa w art. 10, 12, 16 i 17, wypłaca szef wojewódzkiego sztabu wojskowego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do jednorazowego odszkodowania zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 26 kwietnia 2012 r. W dniu 25 maja 2012 r. W. G. został skierowany do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej celem ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu z powodu choroby. Komisja ta wydała orzeczenie w dniu 21 czerwca 2012 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia 17 lipca 2012 r. utrzymała je w mocy. Wskazane orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej zostało doręczone do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 23 lipca 2012 r., a następnie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 2 sierpnia 2012 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania jednorazowego odszkodowania. W. G. zaskarżył tę decyzję do sądu. Sąd Rejonowy orzeczeniem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt: [...] zmienił decyzję administracyjną, przyznając skarżącemu jednorazowe odszkodowanie. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 7 listopada 2015 r., a wypłata jednorazowego odszkodowania nastąpiła w dniu 20 listopada 2015 r. Po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Rejonowego oraz wypłaceniu skarżącemu odszkodowania, złożył on do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu 12 kwietnia 2017 r. kolejne pismo w sprawie wypłaty odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu związany ze służbą wojskową, powołując się na art. 161 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. skarżący zażądał także zadośćuczynienia od "jednostki komisji lekarskiej". Na te wnioski organ odpowiedział skarżącemu niezwłocznie, bo pismami z dnia 14 kwietnia 2017 r. i 4 maja 2017 r. W dniu 28 czerwca 2017 r. W. G. złożył ponowny wniosek do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia za uszczerbek na zdrowiu pozostający w związku ze służbą wojskową, zarzucając organowi zaniechanie wydania decyzji w tym przedmiocie. W związku z ponowieniem i sprecyzowaniem żądania, pismem z dnia 4 lipca 2017 r. W. G. został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej (karta skierowania nr [...]), celem ustalenia, czy uszczerbek na zdrowiu z tytułu choroby, za który Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt: [...] przyznał skarżącemu odszkodowanie uległ zwiększeniu o co najmniej 10 % w okresie do 3 lat od zakończenia służby wojskowej. W dniu 27 lutego 2018 r., w określonym przepisami prawa terminie 14 dni od zebrania niezbędnego materiału dowodowego, tj. otrzymania 20 lutego 2018 r. orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia 20 listopada 2017 r., utrzymanego w mocy przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską orzeczeniem nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r., Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wydał decyzję administracyjną nr [...] w przedmiocie odmowy zwiększenia jednorazowego odszkodowania. Nadto, w związku z treścią innego pisma skarżącego wskazującego na chorobę, nazwanego "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa", które organ otrzymał w dniu 24 lipca 2017 r., skarżący, kartą skierowania z 4 sierpnia 2017 r. został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, która orzeczeniem z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdziła u skarżącego chorobę przebytych zaburzeń adaptacyjnych oraz schizofrenię. W oparciu o to orzeczenie, które organ otrzymał w dniu 5 października 2017 r., została wydana w dniu 27 października 2017 r. decyzja administracyjna nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania z powodu choroby. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Sądu Rejonowego w B. Podnieść należy, że pisma organu - Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 14 kwietnia 2017 r. i z dnia 4 maja 2017 r. pomimo, że nie zostały zatytułowane jako decyzja bądź postanowienie, zawierały takie elementy jak oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Dlatego Sąd rozpoznający przedmiotową skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z ww. wniosków skarżącego nie podzielił zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 4 czerwca 2018 r. wskazujących, że wskazane pisma, wg skarżącego o charakterze informacyjnym, niezatytułowane prawidłowo, pozbawiały skarżącego praw procesowych, w tym ewentualnej możliwości ich zaskarżenia jako postanowień na drodze sądowej. Tego rodzaju wadliwości aktu nie pozbawiają go miana aktu administracyjnego, a skarżący nie został pozbawiony możności jego zaskarżenia. Pominięcie pouczenia lub pouczenie błędne, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny. Poza tym strona uprawniona jest w takiej sytuacji do zgłoszenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Jak trafnie przyjęto w wyroku NSA z 23.05.2011 r., I GSK 238/10, LEX nr 990060, "skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych". W nauce zalicza się do nich: oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (G. Łaszczyca, Postanowienie..., s. 381). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.06.2012 r., II OSK 497/11, LEX nr 1216734 potwierdził ten pogląd wskazując, że "to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie". W przedmiotowej sprawie istotne jest także to, że pisma skarżącego z kwietnia – czerwca 2017 r. kierowane do organu administracji publicznej – Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego koncentrowały się na żądaniu przyznania na jego rzecz odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową w związku z odbyciem służby wojskowej w roku 1988 r. Z tego względu wystarczające było poinformowanie skarżącego, że ww. ustawa nie przewiduje wypłaty zadośćuczynienia. Skoro bowiem ustawa nie przewiduje, aby takie żądanie mogło być rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, to oznacza to, że organ - Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie ma obowiązku rozstrzygnięcia tej kwestii w określonym czasie ani w określonej formie. Natomiast żądania skarżącego ponownego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wobec pogorszenia się jego stanu zdrowia zostały rozpoznane w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją administracyjną nr [...] z dnia 27 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy zwiększenia jednorazowego odszkodowania. W świetle powyższych ustaleń, brak podstaw do uznania, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego dopuścił się przewlekłości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie prawa do jednorazowego odszkodowania. Organ reagował na wszystkie pisma wnoszone przez skarżącego i podejmował w związku z nimi odpowiednie czynności. Wobec tego niezasadne są dalsze żądania skargi, w tym kwestia uznania rażącego naruszenia prawa ani żądanie przyznania odszkodowania od funkcjonariuszy winnych, zdaniem skarżącego, niewydania oczekiwanej przez niego decyzji. W związku z powyższym Sąd uznał, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za niezasadną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.