III SAB/Kr 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezesa Rady Izby Notarialnej w Krakowie w sprawie odebrania ślubowania i umieszczenia w wykazie zastępców notarialnych postanawia: odrzucić skargę. D. S. – dalej skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezesa Rady Izby Notarialnej w Krakowie w sprawie odebrania ślubowania i umieszczenia w wykazie zastępców notarialnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 1735/21) stwierdził nieważność uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr X/133/2020 (o niewyrażeniu zgody na przyjęcie ślubowania i umieszczenie skarżącego w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w Krakowie); stwierdził nieważność uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie z dnia 9 października 2021 r.(o sprostowaniu oczywistej omyłki) oraz uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 22 stycznia 2021 r. (odmawiającą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie z dnia 9 października 2020 r.), nr X/4/2021 oraz uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 marca 2021 r., nr X/20/2021 (utrzymującą w mocy uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 22 stycznia 2021 r.). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną złożoną przez Krajową Radę Notarialną. Wyrok nie jest prawomocny. W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Izby Notarialnej w Krakowie wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określonych w pkt. 1-5 tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.). I tak bezczynność zdefiniowana została, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono, jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ, zatem pozostaje w bezczynności, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że przedmiotowa skarga została złożona po wydaniu przez Radę Izby Notarialnej w Krakowie uchwały nr X/133/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 r. o odmowie wyrażenia zgody na przyjęcie ślubowania oraz umieszczenie skarżącego w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w Krakowie. Z kolei uchwałą nr X/4/2021 z dnia 22 stycznia 2021 r. Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówiła stwierdzenia nieważności ww. uchwały z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr X/133/2020. Z kolei nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1735/21) stwierdził m. in. nieważność uchwały Izby Notarialnej w Krakowie odmawiającej przyjęcia ślubowania oraz umieszczenia skarżącego na liście zastępców notarialnych. W myśl art. 152 § 1 p.p.s.a." w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W ocenie skarżącego stwierdzenie nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nieważności uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr X/133/2020 (o niewyrażeniu zgody na przyjęcie ślubowania i umieszczenie skarżącego w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w Krakowie) obliguje organ do przyjęcia ślubowania skarżącego oraz umieszczenia w wykazie zastępców notarialnych). W ocenie tut. Sądu treść art. 152 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "wstrzymanie wykonalności" uchylonej decyzji na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., a więc wynikające z przepisów ustawy wstrzymanie skutków prawnych tej decyzji, należy odróżnić od utraty przez uchyloną decyzję bytu prawnego. O ile wstrzymanie skutków następuje już po wydaniu wyroku przez sąd I instancji, o tyle utrata bytu prawnego następuje dopiero po uprawomocnieniu się wyroku (por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., III OSK 773/21). Dopiero zatem prawomocny wyrok będzie powodował utratę bytu prawnego przez uchwałę o niewyrażeniu zgody na przyjęcie ślubowania i umieszczenie skarżącego na liście zastępców notarialnych. W tym miejscu wskazać należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą: "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a." (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 94/21, CBOSA). Podobnie w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że: "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, ponieważ odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzającej do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest bowiem usunięcie stanu bezczynności. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie sądu, zawarte w niej rozważania, dotyczą także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów czy też do podjęcia określonych czynności. Skoro w niniejszej sprawie wniosek skarżącego został rozpoznany przed wniesieniem przedmiotowej skargi, poprzez wydanie przez organ ww. uchwał (postępowanie zostało zakończone), skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 286 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W rezultacie, dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania i zwrocie akt można będzie rozważać ewentualną bezczynność organu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.