III SAB/Kr 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie uznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji, II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015r. Pismem z dnia 18 grudnia 2014r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z żądaniem niezwłocznego naliczenia i zlecenia do wypłaty należności ekwiwalentu pieniężnego za przysługujące mu za okres służby czynnej w Policji urlopy dodatkowe w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby na zajmowanych przez niego stanowiskach służbowych. Swoje żądanie K. J. oparł na przeświadczeniu, iż w świetle obowiązujących w okresie jego służby przepisów prawa materialnego, urlopy dodatkowe z tego tytułu były wymagalne oraz winny być mu przyznane i udzielone. Na potwierdzenie swojego roszczenia K. J. przedłożył wydane w dniu 2 grudnia 2014r. orzeczenie Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW. W ocenie wnoszącego komisja lekarska w oparciu o jego akta osobowe i przebieg służby określiła, iż warunki stanowiskowe obciążone były szczególnymi właściwościami bądź warunkami, co jest potwierdzeniem, iż z mocy przepisów prawa materialnego nabył on prawo do urlopów "szkodliwych", a które wyłącznie z winy organu nie zostały mu przyznane. Pismem z dnia 21 stycznia 2015r. [...] Komendant Powiatowy Policji poinformował K. J., że przedmiotowa sprawa była poddana wszechstronnemu wyjaśnieniu w stosownym postępowaniu wyjaśniającym jego skargę z dnia 23 stycznia 2012r., adresowaną do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji i udzielonej w tej sprawie odpowiedzi [...] z dnia 15 marca 2012r. Komendant Powiatowy Policji nadmienił, iż załączone do aktualnego żądania orzeczenie Nr [...] z dnia 2 grudnia 2014r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW, stwierdzające na dzień 9 grudnia 2004r. chorobę - nadciśnienie tętnicze z pozawałowym uszkodzeniem mięśnia serca - jest orzeczeniem nie zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSW i w związku z tym nie stanowi ono podstawy do powoływania się na zawartą w nim treść, w tym również przedkładania go jako dokumentu potwierdzającego żądanie w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlopy dodatkowe w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Organ dodał, że wymieniona w przedmiotowym orzeczeniu choroba, która pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, jest jedynie podstawą do wypłaty jednorazowego odszkodowania w związku z orzeczeniem 20% trwałego uszczerbku na zdrowiu i nie stanowi automatycznej podstawy do nabycia prawa do urlopu dodatkowego. Ponadto organ nadmienił, że przepisy w zakresie nabywania prawa do urlopu dodatkowego, obowiązujące zarówno w okresie pełnienia przez K. J. służby w KPP w latach 1999-2005, tj. Zarządzenie Nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA nr 5, poz. 49). które z dniem 6 lipca 2002r. utraciło moc w zakresie uregulowanym przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U. nr 81, poz. 741) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. nr 81, poz. 740 z późń. zm. ), jak i aktualnie obowiązujące, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U. z 2014r. poz. 1283) i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014r. poz. 1282), nie uzależniają tego uprawnienia od orzeczenia komisji lekarskiej, ani w żaden sposób do niego nie nawiązują. Pismem z dnia 28 stycznia 2015r. K. J. wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, polegającą na nie rozpoznaniu i nie załatwieniu jego sprawy zawisłej przed tym organem w związku z wniesionym podaniem z dnia 18 grudnia 2014r. W jego ocenie podanie to skutecznie zainicjowało postępowanie administracyjne, na które organ udzielił mu wbrew art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wyłącznie pisemnej odpowiedzi w dniu 21 stycznia 2015r. [...]. Pismem z dnia 10 lutego 2015r. [...] p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli KWP poinformował K. J., że Komendant Powiatowy Policji w nieprawidłowej formie wyraził swoje stanowisko i został zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej jego roszczenia. Pismem z dnia 23 lutego 2015r. K. J. wniósł skargę na bezczynność komendanta Powiatowego Policji. Skarżący zarzucił, iż na złożony przez niego wniosek z dnia 18 grudnia 2014r. Komendant Powiatowy Policji udzielił mu odpowiedzi pismem z dnia 21 stycznia 2015r. [...], które to pismo w świetle art. 104 kpa nie jest czynnością kończąca postępowanie administracyjne i załatwiające jego sprawę indywidualną. Skarżący podniósł, że w związku z otrzymanym pismem z Komendy Powiatowej Policji wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który to organ udzielił mu odpowiedzi w postępowaniu skargowym, pismem z dnia 10 lutego 2015r. [...]. Skarżący stwierdził, iż w tym piśmie nie było zawartego polecenia wydania przez Komendanta Powiatowego Policji orzeczenia administracyjnego. W związku z powyższym skarżący wniósł kolejne pismo do Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 18 lutego 2015r. o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zażaleniowym, na które to pismo nie otrzymał odpowiedzi. W świetle powyższego skarżący uważa, iż niezbędna jest w sprawie interwencja sądu administracyjnego w celu nakazania Komendantowi Powiatowemu Policji właściwego rozpoznania, załatwienia i zakończenia postępowania administracyjnego przed tym organem zawisłego w zakresie uznania jego prawa do urlopów dodatkowych w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W dniu 9 marca 2015r. Komendant Powiatowy Policji wydał, na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w pierwszej instancji w przedmiocie wniosku o "niezwłoczne naliczenie i zlecenie do wypłaty należności ekwiwalentu pieniężnego za przysługujące mi za okres służby czynnej w Policji urlopy dodatkowe, w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby na zajmowanych stanowiskach służbowych". W świetle dokonanych ustaleń organ stwierdził, że w okresie służby w Policji K. J., nie była powoływana przez Komendanta Powiatowego Policji komisja, która dokonałaby oceny warunków pełnienia przez niego służby pod kątem jej uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia, a której wnioski mogłyby stanowić podstawę do przyznania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych prawa do urlopu dodatkowego. W związku z tym Komendant Powiatowy Policji uznał, że skoro w obrocie prawnym nie istnieje żaden akt administracyjny, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty K. J. ekwiwalentu pieniężnego z tytułu urlopu dodatkowego za okres służby czynnej w Policji w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby pełnionej na zajmowanych przez niego stanowiskach służbowych, to postępowanie administracyjne zainicjowane jego wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 marca 2015r. Komendant Powiatowy Policji opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2015r. K. J. podtrzymał swoją skargę i stwierdził, że postępowanie zażaleniowe przed Komendantem Wojewódzkim Policji nie zostało właściwie rozpoznane i załatwione, albowiem organ ten rozpoznał jego zażalenie w drodze postępowania skargowego, opartego o inne przepisy prawa niż art. 37 kpa. Skarżący uważa zatem, że wobec niepodjęcia postępowania zażaleniowego i niewyczerpania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji okoliczności wskazanych w art. 37 kpa, prowadzących do następczych czynności z art. 38 kpa i zastosowania właściwych środków dyscyplinujących, konieczne jest wydanie w tym zakresie orzeczenia sądowego. Zdaniem skarżącego, wydanie przez organ decyzji z dnia 9 marca 2015r. Nr [...] nie stanowi właściwego i pełnego załatwienia jego sprawy. W ocenie skarżącego, jedyną okolicznością motywującą bezprzedmiotowość postępowania było wykazanie niedopełnienia przez organ, względnie przez jego funkcjonariuszy, obowiązku powołania komisji, która dokonałaby oceny warunków pełnienia przez skarżącego służby pod kątem jej uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia. Komendant Powiatowy Policji nie dokonał jednak w tym zakresie żadnych ustaleń pozwalających ustalić winnych niedopełnienia tego obowiązku, co pozbawiło skarżącego możliwości dochodzenia wyrównania jego straty i krzywdy z powodu wykonywania obowiązków służbowych ponad prawem określoną normę roczną, która winna być zmniejszona o przysługujący mu urlop szkodliwy. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. skarżący potwierdził, że Komendant Powiatowy Policji rozstrzygnął jego wniosek z dnia 18 grudnia 2014r. decyzją z dnia 9 marca 2015r., od której skarżący wniósł odwołanie. Skarżący oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że dopuszczalność postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 1 k.p.a., tzn. wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy dowodzi, że skarżący spełnił ten warunek formalny warunkujący skuteczność wniesienia skargi na bezczynność, albowiem w dniu 29 stycznia 2015r. (data wpływu, k. 17 akt adm.) wniósł do organu wyższego stopnia – Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 lutego 2015r., Komendant Wojewódzki uznał zarzuty co do bezczynności za zasadne i poinformował skarżącego, że organ I instancji został zobowiązany do zakończenia sprawy wydaniem decyzji (k. 29 akt adm.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że na dzień wniesienia skargi przez skarżącego K. J., tj. na dzień 27 lutego 2015r. (data wpływu), Komendant Powiatowy Policji pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku z dnia 18 grudnia 2014r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy. Dopiero w dniu 9 marca 2015r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie (k. 7-13 akt adm.). Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Przesłankami warunkującymi powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego są brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność organu. Datą wszczęcia postępowania przed Komendantem Powiatowym Policji była data wpływu wniosku K. J. tj. 23 grudnia 2014r. (art. 61 § 3 k.p.a.). Miesięczny termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 23 stycznia 2015r. Niewątpliwie wynikające z art. 35 k.p.a. terminy przewidziane na załatwienie sprawy, w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynęły. Organ nie skorzystał z możliwości, jakie daje organowi art. 36 § 1 k.p.a. i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki. Nie stanowiło prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pismo z dnia 21 stycznia 2015r. [...], w którym Komendant Powiatowy Policji poinformował K. J., że przedmiotowa sprawa była poddana wszechstronnemu wyjaśnieniu w stosownym postępowaniu wyjaśniającym jego skargę z dnia 23 stycznia 2012r., adresowaną do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji i udzielonej w tej sprawie odpowiedzi [...] z dnia 15 marca 2012r. Decyzja kończąca niniejszą sprawę zainicjowaną wnioskiem z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy została wydana dopiero w dniu 9 marca 2015r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności rozumianej jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie, która istniała jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustała przed wydaniem wyroku przez Sąd. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi (a więc skarga była wówczas zasadna), lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że stało się bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w części zobowiązującej organ do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności, a co za tym idzie, postępowanie w tej części należało umorzyć, orzekając jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 149 §1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego, biorąc pod uwagę okres pozostawania przez organ w bezczynności. Orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że od daty wpływu wniosku tj. od dnia 23 grudnia 2014r. do dnia wydania decyzji o umorzeniu (9 marca 2015r.) upłynęło niewiele ponad dwa miesiące, a więc przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015r. należy wskazać, że nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w niniejszej sprawie o bezczynność, albowiem stanowią one merytoryczną polemikę z argumentacją zawartą w decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 marca 2015r., co pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.