III SAB/Kr 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. C. i J. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy O w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy O do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, aktu w sprawie z wniosku D. C. i J. C. z dnia 8 maja 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości; II. stwierdza, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy O na rzecz skarżących D. C. i J. C. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. C. i J. C. wnieśli w dniu 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy O. W treści skargi wskazali, że Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia [...] 2012 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami skarżących o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. W trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. skarżący zawarli ugodę z właścicielami działek [...] i [...], natomiast z właścicielami działki [...] ustalono granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Burmistrz Miasta i Gminy O nie zakończył postępowania rozgraniczeniowego pomimo, że zdaniem skarżących, geodeta złożył wymagane dokumenty, a wskutek wniesionego zażalenia do organu wyższego stopnia Burmistrz został zobowiązany postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. do załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca liczonego od dnia zwrotu akt. Jedynymi czynnościami podjętymi przez Burmistrza było przedłużenie terminów załatwienia spraw (ostatnie do 30 kwietnia 2015 r.). W skardze D. C. i J. C. wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy O do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę R. M. oraz o zobowiązanie do wyjaśnienia i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wyczerpali trybu zaskarżenia w świetle okoliczności, że skarga dotyczy bezczynności oraz przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego. Wniosek o oddalenie skargi organ uzasadnił szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy: Na wstępie Burmistrz Miasta i Gminy O potwierdził, że postanowieniem z dnia [...] 2012 r. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w O oznaczonej nr. ewid. [...] z działkami sąsiednimi o numerach [...], [...] i [...] prowadzone pod znakiem sprawy [...]. Inicjatorami postępowania byli D. i J. C. Do wykonania czynności geodety została upoważniona geodeta R. M. wskazana przez wnioskodawców ( skarżących). W dniu 25 marca 2013 r. geodeta przedłożył wniosek wraz dokumentacją tj. operatem pomiarowym KERG [...] w celu dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w dniu 3 września 2012 r. oraz zgodności sporządzonych przez niego dokumentacji z przepisami. Organ zwrócił geodecie (pismem z dnia 22 kwietnia 2013r.) dokumentację w celu jej poprawy i uzupełnienia. Wezwaniami z dnia 4 czerwca 2013 r. i 4 lipca 2013r. geodeta został ponadto zobowiązany do przedłożenia poprawionego i uzupełnionego operatu pomiarowego rozgraniczenia nieruchomości w celu dokonania jego ponownej oceny. Przesyłki zawierające wezwania nie zostały podjęte. Organ w związku z bezczynnością geodety postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013r. nałożył na niego karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Postanowienie w przedmiocie grzywny zostało poddane kontroli w trybie administracyjnym, a następnie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1556/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie grzywny. Geodeta R. M. w dniu 3 grudnia 2013 r. ponownie przedłożyła w Urzędzie Miasta i Gminy dokumentację geodezyjną, jednakże organ pismem z dnia 10 grudnia 2013r. wniósł tożsame do poprzednich zastrzeżenia i zobowiązał geodetę do odbioru złożonej dokumentacji w celu poprawienia i uzupełnienia w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. Dalszy tok sprawy został przedłużony wskutek "ignorowania" przez geodetę powierzonej mu funkcji publicznej. Do geodety kierowana była korespondencja na adres R. M. K 113 oraz na adres reprezentującego ją przedsiębiorcy K. M. ul. Ż w O. Korespondencja nie była w ogóle odbierana. Geodeta R. M. wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Burmistrza (9 marca 2014 r.), przy czym Kolegium odpowiedziało (pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r.), że nie jest władne do rozstrzygnięcia tego rodzaju skargi. D. i J. C. wnieśli w dniu 24 czerwca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Burmistrza zarzucając niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 11 sierpnia 2014 r. wydało postanowienie uznające zażalenie D. i J. C. za uzasadnione i wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia powyższej sprawy. Termin ten upłynął w dniu 2 września 2014 r. Organ, przedstawiając dalszy tok sprawy, odwołał się do treści ww. postanowienia, w którym wyrażona została potrzeba kontroli organu nad czynnościami geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. W związku z tym zwrócono się do Głównego Geodety Kraju kolejno w dniach 25 kwietnia 2014 r. i 29 lipca 2014 r. o ocenę sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej. W odpowiedzi Główny Geodeta Kraju ( piśmo z dnia 6 sierpnia 2014 r.)wskazał, że granice działki nr [...] z działką nr [...] zostały ustalone przez geodetę z naruszeniem przyjętych kryteriów rozgraniczenia. Wyjaśniono, że "Nie doszło do zgodnego oświadczenia stron, jeżeli jedna z tych stron odmówiła złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia. Odmowa złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia jest rozumiana, jako brak wyrażenia zgody na opisaną treść oświadczenia. Zatem dokumentacja, załączona do wystąpienia z dnia 25 kwietnia 29 lipca 2014r., zawiera brak formalny (brak zgodnego oświadczenia stron, na które powołuje się geodeta w protokole granicznym) i wada ta powinna zostać naprawiona przez geodetę uprawnionego poprzez ponowne przeprowadzenie czynności rozgraniczenia.". Dalsze czynności w sprawie skoncentrowały się na próbie skłonienia D. i J. C. (pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r.) do wywarcia wpływu na geodetę R. M. w kierunku dokonania przez nią żądanych zmian bądź wyrażenia zgody na zmianę osoby geodety. Zaproponowano również ograniczenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący nie wyrazili zgody na żadną z przedstawionych propozycji (stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 września 2014 r.), natomiast geodeta i pełnomocnik odmówili dokonania czynności w terenie. Organ w związku z powyższym, zaznaczając, że kieruje się obowiązkiem terminowego załatwienia sprawy, w drodze postanowienia wydanego w dniu 1 października 2014 r. uchylił upoważnienie geodecie R. M. wyznaczając z urzędu nowego geodetę R. J. (uzyskał upoważnienie w formie postanowienia z dnia 2 października 2014 r.), jednocześnie uznając, że zawarte przed R. M. ugody są nieskuteczne. Nowemu geodecie wyznaczony został termin na wykonanie czynności na dzień 9 stycznia 2015 r. W reakcji na powyższe D. i J. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie ww. postanowień z dnia 1 i 2 października 2014 r., zażalenia na te same postanowienia oraz ponowne zażalenie na niezałatwienie sprawy rozgraniczeniowej w terminie (z datą 10 października 2014 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. uwzględniło zażalenie na niezałatwienie sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...] (w stosunku do których zawarto ugody). Kolegium jednocześnie uznało, że Burmistrz Miasta i Gminy O nie pozostaje w bezczynności w odniesieniu do ustalenia granicy pomiędzy działką [...] a [...]. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. zmienił wydane uprzednio postanowienie w zakresie upoważnienia geodetów i przywrócił upoważnienie dla geodety R. M. uznając, że ugody zostały zawarte przed właściwą osobą. Równocześnie ograniczono upoważnienie udzielone nowemu geodecie do dokonania ustalenia granic pomiędzy działkami [...] a [...]. W dniu 12 stycznia 2015 r. zawiadomiono strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając datę na 30 kwietnia 2015 r. W tym samym dniu zwrócono się do geodety R. J. o przedłożenie dokumentacji z postępowania. W dniu 3 lutego 2015 r. Kolegium poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy O, że akta sprawy pozostaną w tym organie do dnia 2 marca 2015 r. (w związku z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień dotyczących upoważnień dla geodetów). W tym też dniu wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy O przedmiotowa skarga D. i J. C. W dniu 4 marca 2015 r. nowy geodeta poinformował organ o przewidywanym terminie zakończenia czynności "na gruncie", a w dniu 9 marca 2015 r., powiadomił, że druga strona - Państwo K. usprawiedliwili nieobecność w dniu 16 marca 2015 r., w którym miały odbyć się czynności rozgraniczenia w terenie ze względu na wycieczkę zagraniczną, co potwierdzono stosownymi dokumentami. W dalszym toku sprawy Burmistrz Miasta i Gminy O kilkakrotnie zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrot akt sprawy, które zostały ostatecznie udostępnione wraz z przekazaniem Burmistrzowi trzeciego z kolei postanowienia z dnia 18 marca 2015 r. rozstrzygającego zażalenie skarżących z dnia 19 lutego 2015 r. (trzeciego z kolei) na niezałatwienie sprawy w terminie – uznającego zażalenie za zasadne i wyznaczające organowi termin do załatwienia sprawy dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] do dnia 30 kwietnia 2015 r. W międzyczasie D. i J. C. zgłosili nieobecność podczas planowanych przez geodetę R. J. czynności w terenie i wezwali tego geodetę do zaprzestania naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie dokonywania jakichkolwiek czynności rozgraniczeniowych. Organ I instancji ocenił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako sprzeczne z dotychczasowymi wskazaniami tego organu, zwłaszcza co do terminu załatwienia sprawy i upoważnienia R. M. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ analizując przeprowadzone postępowanie z punktu widzenia zarzutów bezczynności i przewlekłości, wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe z istoty składa się z szeregu czynności osób i organów. Zwykle trwa dłużej niż przewidziany Kpa termin z uwagi na sporny charakter postępowania. Pomimo, że w niniejszej sprawie postępowanie trwa około trzech lat, to nie można w ocenie organu przypisać mu cech przewlekłości czy bezczynności. Organ w ramach ustawowych obowiązków dokonywał oceny dokumentacji geodezyjnej, dyscyplinował uczestników postepowania oraz ograniczając ramy czasowe wyznaczał stronom właściwe terminy do zaprezentowania ich stanowisk w sprawie. Postępowanie było wstrzymywane zdaniem organu z przyczyn od niego niezależnych i bez możliwości podjęcia ze względu na brak współdziałania ze strony geodety odmawiającego odbioru korespondencji i niestosującego się do wyników dwukrotnej oceny jego pracy. Na tok sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, których rozpatrzeniem wiązało się przekazanie akt do organu wyższego stopnia. Organ zaznaczył przy tym, że pomimo nieposiadania akt podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej. Znaczenie dla organu ma okoliczność, że organ wyższego stopnia zaakceptował działania prowadzące do zakończenia postępowanie w sprawie, w której strony ustaliły granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce jedynie w przypadku ustalenia granic poprzez zawarcie ugody. Akta sprawy w tej części zostały zwrócone organowi w dniu 24 marca 2015r., po dniu wniesienia skargi. Termin na załatwienie sprawy został ustalony na dwa tygodnie od dnia zwrotu akt. Organ zaznaczył, że postępowanie zostanie umorzone, jako bezprzedmiotowe. Natomiast w zakresie ustalenia granic działek [...] a [...] zarzut bezczynności i przewlekłości jest nieuzasadniony, gdyż nowy geodeta podjął czynności ustalenia granic na "rozprawie granicznej", jednak z powodu okoliczności niezależnych od niego i od organu tych czynności nie można wykonać (usprawiedliwiona nieobecność stron). Rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia ostatniej z granic nieobjętej ugodą powierzono nowemu geodecie, ograniczając w tej części upoważnienie R. M., są ostateczne. Według organu nie doszło do przekroczenia ustalonych w sprawie terminów załatwienia sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy w O, po wniesieniu skargi, decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. Nr [...] umorzył wskutek zawartych ugód postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O oznaczoną nr. ew. [...], dla której założona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako własność D. i J. C. a działkami sąsiednimi o nr: - [...] położoną w O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod poz. rej. [...] jako własność H. i A. W., - [...] położoną w O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O poz. rej. [...] jako własność I. S. D. i J. C. odwołali się w dniu 20 maja 2015 r. od powyższej decyzji o umorzeniu części postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy O zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. poinformował strony postępowania, że postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w O ozn. jako działka nr [...] z działką sąsiednią o nr [...] nie może zostać zakończone w terminie wskazanym w poprzednim zawiadomieniu to jest 12 stycznia 2015 r. z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję, gdyż organ nie dysponuje dokumentacją z czynności ustalenia granic tych nieruchomości, do których został upoważniony geodeta R. J. Czynności pełnomocnika organu nie zostały w tym zakresie zakończone. Operat nie został przedłożony celem dokonania jego oceny. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r, poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) pozwala na wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowo administracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle przepisu art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, także stopnia zawiłości sprawy i postawą samej strony to jest gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznana sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie NSA II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. akt I SAB/Wr 71/11 (Lex nr 1139146) zaprezentowany został pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też stanu, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny. Przystępując do analizy kontrolowanego postępowania z powyżej określonego punktu widzenia w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut organu dotyczący braku wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przewidziany art. 52 § 1 p.p.s.a. tryb wniesienia skargi niewątpliwie został wyczerpany, co wynika z faktu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia 11 sierpnia 2014 r. ,w uwzględnieniu zażalenia skarżących z dnia 24 czerwca 2014 r., i zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Ponowne zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy skierowane zostało do SKO w dniu 10 października 2014 r. oraz 19 lutego 2015 r., a postanowienia w tej sprawie organ nadzorujący wydał kolejno w datach 17 listopada 2014 r i 18 marca 2015 r., uwzględniając złożone zażalenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Analiza rozpatrywanej sprawy, której szczegółowy przebieg został powyżej przedstawiony narzuca stwierdzenie, że trwające od dnia 4 czerwca 2012 r. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w sposób przewlekły. Przewlekłości Sąd nie upatruje w braku działań organu lub ich pozorowaniu, lecz w tym, że czas jego trwania przekracza rozsądne granice, za co ostatecznie odpowiedzialność ponosi prowadzący je organ. Wprawdzie z przebiegu postępowania wynika, że czynności podejmowane były przez organ zasadniczo terminowo, jednakże w sposób nieefektywny. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi jest charakter sprawy, a także sposób działania stron, które co najmniej dwukrotnie umożliwiły wykonanie geodecie zleconych czynności. Jednakże, nawet biorąc pod uwagę ten fakt oraz to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest szczególnie złożone, wymagające szeregu czynności, które organ zleca geodecie, nie można przeoczyć faktu, że jest to postępowanie administracyjne, za którego przebieg odpowiada organ. Na nim ciąży obowiązek odpowiedniej organizacji tego postępowania, dyscyplinowanie działań stron oraz podmiotów, do których skierował zlecenie wykonania czynności. Oznacza to konieczność reagowania, w ramach wytyczonych przez prawo. W sytuacjach, gdy niewykonanie zleconych zadań uniemożliwia zakończenie postępowania na przykład poprzez niezwłoczne powołanie innego geodety, który sporządziłby operat nadający się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie (in fine) sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/13). Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na uwadze nie tyko charakter sprawy, lecz także sposób działania stron, uniemożliwienie działań geodety a także postępowania wpadkowe, które niewątpliwie wpłynęły na przedłużenie postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczności te nie pozwalają na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia praw. Mając na uwadze wynikający z akt administracyjnych akt sprawy stan faktyczny obrazujący przebieg postępowania rozgraniczeniowego oraz wyżej przedstawiona interpretację przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie powołanego przepisu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.