III SAB/Kr 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak ( spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 11 grudnia 2017 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia I. Stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia "w przedmiocie prowadzonych akt i sprawy prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego i zakresu prawnego jego realizacji na rzecz jego osoby w zakresie ukształtowanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1032/08). Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji wezwał K. J. do sprecyzowania ww. wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, poprzez określenie w jakim zakresie ma być wydane zaświadczenie. Podał organ, że złożone w ww. piśmie żądania nie określały jakiej treści ma być wydane zaświadczenie, tym samym nie jest możliwe jego rozpatrzenie. Pismo to zostało przekazane w wersji elektronicznej wnioskodawcy dnia 15 grudnia 2017 r. Wnioskodawca nie doprecyzował żądania wniosku. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 219 kpa Komendant Powiatowy Policji odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że K. J. nie dopełnił wymogu wyraźnego i precyzyjnego wyrażenia oświadczenia procesowego, wobec czego zaistniały wątpliwości co do znaczenia i zamysłu żądania zawartego w piśmie. Dodał, że organ nie może dokonywać wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania, lecz na mocy art. 64 §2 kpa zobowiązany jest do wezwania strony sprecyzowania wniosków objętych pismem. Ponieważ K. J. nie doprecyzował żądań, zgodnie z art. 64 §2 kpa zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 123 §1 i art. 37 §6 pkt 1 i 2 kpa, po rozpatrzeniu ponaglenia z dnia 3 stycznia 2018 r. K. J. w sprawie nierozpoznania w terminie przez Komendanta Powiatowego Policji wniosku z dnia 11 grudnia 2017 r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej stwierdził: 1. Przewlekłość w prowadzeniu przez Komendanta Powiatowego Policji postępowania w sprawie wniosku K. J. z dnia 11 grudnia 2017 r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, 2. iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. K. J. złożył "zażalenie ponaglenie w trybie art. 37 kpa" do Komendanta Wojewódzkiego Policji, wobec bezzasadnego pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Pismem z dnia 3 marca 2018 r. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku z dnia 11 grudnia 2017 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Podniósł skarżący, że "na przedmiotowy wniosek skarżony organ odpowiedział czynnością postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, pozostawiając bez rozpoznania w sposób prawem wymagalny i załatwienia (...) sprawy wydaniem wymagalnego zaświadczenia o prawdzie". Według skarżącego nie da się przyjąć, że ta czynność organu w sprawie o ustalenie i świadectwo prawdy jest czynności możliwą do uznania za zakończenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w administracji, czy za zaświadczenie prawem wymagalne, na skutek wniosku z dnia z dnia 11 grudnia 2017 r. Dodał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego za załatwienie sprawy o świadectwo prawdy może być wyłącznie uznane zaświadczenie o treści ustalonej. W związku z powyższym K. J. wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie żądania bez rozpoznania; bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ppsa; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 kpa wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ppsa obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, bądź gdy tryb określony w art. 37 kpa nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 ppsa. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W związku z powyższym Sąd, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te – przewidziane i dopuszczalne ustawą – wyczerpał (por. I OSK 698/10). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył "zażalenie – ponaglenie w trybie art. 37 kpa" do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 ppsa podlega merytorycznej ocenie. Przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te na które wskazuje skarżący. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w myśl art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 kpa terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 kpa. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § kpa nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 kpa reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 kpa. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 kpa organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia potwierdzającym zdarzenie, o które wnosił wnioskodawca lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa i art. 219 kpa). Wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu dnia 12 grudnia 2017 r., a postępowanie zostało zakończone postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia, a więc z uchybieniem 7 dniowego terminu przewidzianego w przepisie art. 217 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant Powiatowy Policji ww. postanowieniem formalnie rozpatrzył wniosek skarżącego i zakończył postępowanie, a bezczynność organu polegała na uchybieniu ww. 7 dniowemu terminowi na załatwienie sprawy, a nie na pozostawieniu pisma skarżącego bez rozpoznania czynnością materialno-techniczną. Co prawda w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 stycznia 2018 r. organ podał, że skoro skarżący nie sprecyzował wniosku, to zgodnie z art. 64 §2 zaistniała podstawa do pozostawienia podania bez rozpoznania, to jednak nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie na podstawie art. 219 kpa o odmowie wydania zaświadczenia. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowienie to nie narusza prawa w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 149 §1 pkt 3 i §1 a orzeczono jak w sentencji.