III SAB/Kr 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Wiesław Kisiel Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia postanawia skargę odrzucić W dniu [...].12.2003 r. przewoźnik Ł. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przewóz Osób" otrzymał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej A.-T. N. - A przez S. W dniu [...].06.2005 r. zezwolenie na wykonywanie przewóz na tej samej linii otrzymał również PKS S.A. z siedzibą w W. Dniu [...].03.2006 r. przewoźnik L. J. otrzymał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach regularnej linii A.-T. N. – A. przez S. i B. Następnie Burmistrz [...] decyzją z dnia [...].04.2006r. stwierdził wygaśniecie zezwolenia udzielonego przewoźnikowi PKS S.A. z siedzibą w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii A.-B.-A. przez S. W dniu [...] maja 2006 r. Ł. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza [...], zarzucając mu nie podejmowanie czynności w stosunku do przewoźnika PKS S.A. z siedzibą w W. w zakresie naruszania przez niego art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 125, póz. 1371 z późn. zm.) i podniósł, że Burmistrz [...] zaniechał wszczęcia postępowania względem PKS S.A. w zakresie cofnięcia udzielonego mu zezwolenia, wobec wielokrotnie zgłaszanych przypadków wykonywania przewozów na przedmiotowej linii przez ww. przewoźnika z naruszeniem zasad i warunków określonych w posiadanym zezwoleniu. Zarzucono, że Burmistrz [...] naruszył także art. 22a ust. 1 pkt 2c ww. ustawy poprzez dokonanie zmiany rozkładu jazdy (zmiany zezwolenia) przewoźnikowi PKS S.A. z siedzibą w W. w obrębie przedmiotowych linii i nie uwzględnienia ewidentnego niewykonywania przez tego przewoźnika przewozów przez okres dłuższy niż 7 dni z przyczyn zależnych jedynie od przewoźnika. Skarżący podniósł również, że Burmistrz [...] naruszył art. 24 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy poprzez odstąpienie zezwolenia na trasę: A. – T. na rzecz osoby trzeciej, mimo że to odstąpienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 Prawa przewozowego. W tym zakresie zarzucono Burmistrzowi [...] naruszenie wymogu określonego w art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia analizy rynku w postępowaniu o udzielenie i zmianę zezwolenia dla PKS S.A. w W. wobec okoliczności, że linie komunikacyjne A. – T. oraz A. – B. są liniami, których długość dla każdej z nich nie przekracza 100 km, a także naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy rynku w postępowaniu o udzielenie i o zmianę zezwolenia dla Bus [...]. Podniesiono również, że Burmistrz [...] celowo unikał zastosowania art. 104 i 105 k.p.a., ponieważ brak wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z przysługującego mu prawa odwołania do organu wyższej instancji. Wskazano na naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., które polegało na zaniechaniu przez Burmistrza Andrychowa informowania skarżącego o przedsięwziętych środkach, uznanych za zasadne okolicznościach i przesłankach, z których wywiedziono podjęte rozstrzygnięcia w sprawie, a także braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz braku jakiejkolwiek inwencji ze strony Burmistrza [...] oraz pracowników Urzędu Miejskiego w A. w zakresie współpracy ze skarżącym celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W uzasadnieniu obszernej skargi podniesiono, że Burmistrz [...] na wniosek PKS S.A. z siedzibą w W. wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie wydania, a potem zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w krajowym drogowym transporcie pasażerskim na liniach komunikacyjnych: A. – T. oraz A. – B. z zupełnym pominięciem rozpatrzenia wniosków skarżącego w zakresie ustalenia, że wydanie lub zmiana zezwolenia wpłynie negatywnie na rentowność przewozów już wykonywanych przez innych przewoźników (art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). W tym zakresie Burmistrz [...] pominął obligatoryjny obowiązek przeprowadzenia analizy rynku, ponadto organ ten w obliczu zgłaszanych przypadków naruszenia przez PKS S.A. z siedzibą w W. warunków określonych w zezwoleniu, nie wszczął postępowania o cofnięcie ww. zezwolenia i to pomimo wyraźnej dyspozycji art. 24 ust. 4 ww. ustawy. Skarżący podniósł, że Burmistrz [...] nie zareagował na fakt odstąpienia zezwolenia na przedmiotowe linie przez PKS S.A. w W. na rzecz osoby trzeciej - Spółki z o.o. MZK z siedzibą w K., niezgodnie z art. 5 Prawa przewozowego. W odniesieniu do przewoźnika Bus [...] skarżący wskazał, że dopiero [...].03.2006 r. otrzymał informacje o ubieganiu się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób na przedmiotowej linii przez nowego (kolejnego) przewoźnika - Bus [...]. Zezwolenie dla tego przewoźnika zostało wydane [...].03.2006 r., o czym skarżący nie został poinformowany. W obrębie regularnej linii komunikacyjnej: A.- T. N. – A. przez S., B. skarżący również wykonuje zarobkowe przewozy pasażerskie w krajowym drogowym transporcie osób, stąd wykazywane naruszenia przez Bus [...] bezpośrednio godzą w interes prawny oraz ekonomiczny skarżącego. Do skargi dołączono pisma informujące Burmistrza [...] o sprzeciwie skarżącego co do udzielenia zgody na zatwierdzanie rozkładów jazdy na ww. linię na rzecz przewoźnika PKS S.A. Przed wniesieniem skargi skarżący nie wniósł zażalenia do organu wyższej instancji na nie załatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] zarzucił, że skarżący nie posiada legitymacji czynnej oraz nie wykazał interesu prawnego, który zostałby naruszony wskutek bezczynności organu i wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, a z ostrożności procesowej także o odrzucenie skargi jako nie spełniającej wymogów formalnych pisma w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu strona przeciwna wskazała, że kwestionowany brak kontroli dotyczy w istocie decyzji administracyjnych (zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym) wydanych na rzecz przedsiębiorców innych niż skarżący. Ł. T. nie jest stroną tego stosunku administracyjnego i nie posiadają w tym zakresie procesowej czynnej legitymacji. Zarzuty skargi nie dotyczą naruszenia sfery interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego (w przypadku cofnięcia zezwoleń, skarżący potencjalnie miałby możliwość czerpania korzyści z przewozów większej liczby osób). Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi podniesiono, że Burmistrz [...] dysponuje wieloma dokumentami - notatkami służbowymi oraz protokołami spisanymi na okoliczność kontroli wszystkich przewoźników. Dokumenty te były gromadzone, jednak nie stanowiły podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia przewoźnikom, bo nie stwierdzono rażących nieprawidłowości. Organ ten występował również do innych jednostek, tj. Policji, Inspekcji Transportu Drogowego i Urzędu Skarbowego, uprawnionych do kontroli z wnioskiem o częstsze przeprowadzanie kontroli przewoźników wykonujących regularne przewozy osób na terenie Gminy [...]. W ocenie Burmistrza [...] skarżący nie jest stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawania, zmiany lub cofnięcia zezwolenia przewoźnikom PKS S.A. z siedzibą w W. i L. J., co powoduje, że nie miał on uprawnienia do czynnego udziału w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych. Od dnia [...] marca 2006r. przewozy na liniach A. – T. N. –A. przez S. oraz A. – B. – A. S. nie są obsługiwane przez PKS S.A. z siedzibą w W., gdyż przewoźnik ten zrezygnował z wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na tych liniach. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ponieważ w związku z rezygnacją PKS S.A. z siedzibą w W. z wykonywania przewozów na przedmiotowych liniach, zaistniała konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług. Dlatego na pisemne zlecenie Zastępcy Burmistrza [...], PKS S.A. powierzył w okresie od dnia [...] marca 2006 r. do [...] marca 2006 r. wykonywanie przewozów na liniach A. –T. N. – A. przez S. oraz A. – B. – A. przez S. przewoźnikowi MZK Spółce z o. o. z siedzibą w K. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ponieważ przeprowadzono analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, poprzedzającą podjęcie decyzji dotyczących przewoźników: PKS S.A. z siedzibą w W. oraz L. J. zam. w R. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. są w ocenie Burmistrza [...] całkowicie bezzasadne i nie zasługują w świetle powyższego na uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Burmistrzowi [...] w zakresie braku cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozów osób przez przewoźnika PKS S.A. z siedzibą w W. w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej A.- T. N. – A. przez S. Skarga ta jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej daje w skrócie P.p.s.a., zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach, w których organy te zobowiązane były do podjęcia następujących czynności: 1) wydania decyzji administracyjnej; 2) wydania postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; wydania postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; podjęcia innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji jest wyczerpanie trybu postępowania administracyjnego, właściwego w zakresie kwestionowania bezczynności. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Takim środkiem zaskarżenia w każdej sprawie dotyczącym bezczynności jest wniesienie zażalenia do organu wyższej instancji (organu administracji publicznej wyższego stopnia) na nie załatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z akt sprawy wynika, że do chwili złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący nie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest - w sprawach dotyczących zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym - organem wyższego stopnia wobec Burmistrza [...] (§ 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925). Wymiana korespondencji, jaka miała miejsce przed wniesieniem skargi między skarżącym a Burmistrzem [...], nie pozwala na przyjęcie, że zostało złożone wniesione zażalenie na bezczynność organu wykonawczego Gminy [...] do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że dla oceny dopuszczalności złożenia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego istotnym było tylko wniesienie zażalenia przed dniem [...] maja 2006 r., czyli przed dniem wniesienia skargi. Ewentualne późniejsze (po dacie wniesienia skargi) składane zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność Burmistrza [...] nie mają znaczenia w tej sprawie. Tym samym należy wskazać, że istnienie przesłanki odrzucenia skargi uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności zarzutów podniesionych w samej skardze, czyli uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli sprawy. Z tej przyczyny Sąd nie może w tej sprawie zbadać, czy Burmistrz [...] był bezczynny w zakresie zarzucanym w skardze. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. Taka przyczyną w tej sprawie jest brak wyczerpania środków zaskarżenia. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.