III SAB/Kr 40/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi I. D. i G. D. na bezczynność Wójta Gminy postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2009r. Pismem z dnia 24 października 2008r. I. i G. D. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy. Postępowanie Wójta Gminy przyczyniło się, zdaniem skarżących, do wstrzymania realizacji zamierzeń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz podważa zasadność jego istnienia. Swoim zachowaniem Wójt narusza przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) i podważa zaufanie do organów administracji publicznej. W wyniku powyższego zwiększyły się koszty planowanej przez skarżących budowy domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w 2006r. nabyli działkę nr 32/4 w P. (Gmina L.). Wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący rozpoczęli kompletowanie dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. W tym celu pismem z dnia 5 listopada 2007r. zwrócili się do Wójta Gminy w sprawie określenia dostępności do drogi publicznej w/w działki. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 32/4 w P. znajduje się w terenie MN5 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a prowadząca do niej droga wewnętrzna oznaczona jest symbolem KDD (teren komunikacji - drogi dojazdowe). Zarządcą drogi wewnętrznej jest Gmina. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) drogami wewnętrznymi są drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący uzyskali odpowiedź negatywną, ze wskazaniem że działka nie ma dostępności komunikacyjnej ponieważ prowadząca do niej droga wewnętrzna jest za wąska oraz, że stanowi ona dojazd do pól. Ponadto Wójt Gminy poinformował skarżących, że Gmina obecnie nie posiada środków finansowych na jej poszerzenie. Skarżący wskazali, że Wójt Gminy uchyla się od wydania decyzji poprzez nie udzielenie odpowiedzi na sedno zadanego przez nich pytania. Pismem z dnia 31 grudnia 2007r. zwrócili się do Wójta Gminy o wskazanie dróg poprzez które działka 32/4 uzyskuje pośrednią dostępność komunikacyjną do drogi publicznej. W odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2008r. uzyskali informację o braku dostępności do drogi publicznej. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2008r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy o zgodę na korzystanie z dróg 44 oraz 88/2 zlokalizowanych w P. będących własnością Gminy w celu dojazdu z drogi publicznej do działki 32/4. W odpowiedzi Wójt Gminy poinformował ich, że działka 32/4 nie ma dostępności komunikacyjnej do drogi, choć skarżący o to nie pytali. Uzasadniając swój zarzut dotyczący naruszenia przez Wójta Gminy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnili, iż w dniu 21 lipca 2008r. w piśmie do Wójta Gminy wystąpili o zgodę na korzystanie z dróg gminnych w celu dojazdu do działki 32/4. Skarżący domagali się odpowiedzi w trybie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jednak przesłana im odpowiedź z dnia 19 sierpnia 2008r. nie była w formie decyzji administracyjnej oraz nie zawierała pouczenia o trybie odwołania. Zdaniem skarżących, w piśmie tym Wójt Gminy zignorował podnoszone przez nich argumenty poprzez brak ustosunkowania się do podstawy prawnej, na którą się powoływali. Analogicznie postępowanie miało miejsce w piśmie Wójta Gminy z dnia 29 września 2008r. w odpowiedzi na odwołanie wniesione przez skarżących do Rady Gminy w dniu 2 września 2008r. Zdaniem Skarżących Wójt Gminy naruszył art. 7 Kpa, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących. Ponadto Wójt Gminy, będąc zobowiązanym prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie skarżących do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, naruszył art. 8 Kpa, bowiem trwające rok próby uzyskania przez skarżących pozytywnej odpowiedzi od Wójta Gminy, tylko podważyły ich zaufanie do organów instytucji publicznej. Skarżący nie uzyskali należytej i wyczerpującej informacji od Wójta Gminy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wójt Gminy nie czuwał nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu Wójt Gminy nie udzielał skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, naruszając art. 9 Kpa, a każda kolejna odpowiedź Wójta Gminy była powieleniem poprzedniej. Dodatkowo naruszony został, zdaniem skarżących, art. 12. § 1 Kpa, zgodnie z którym Wójt Gminy powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przeczą temu roczne starania skarżących w sprawie uzyskania jednej decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli również zarzut, iż odpowiedź na ich odwołanie, jakie wnieśli do Rady Gminy (organu odwoławczego od decyzji Wójta) od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008r. pochodziła nie od adresata, lecz od Wójta, który rozpatrywał samemu odwołanie od swojej decyzji. Ostatni zarzut podnoszony przez skarżących dotyczył braku skuteczności doręczania pism za pośrednictwem kuriera Gminy. Zdaniem skarżących, Gmina dodatkowo opóźniała procedurę administracyjną, poprzez nieskuteczne doręczanie korespondencji za pośrednictwem kuriera Gminy. W dniu 31 marca 2008r. skarżący, po tym jak nie otrzymali odpowiedzi na ich pisma, udali się do Urzędu Gminy, w celu odebrania korespondencji. Gmina wydała skarżącym ksera 3 zaległych oryginałów odpowiedzi, będących w archiwum Gminy. Oryginały 3 zaległych odpowiedzi z Gminy, skarżący otrzymali dopiero przesyłką z dnia 10 kwietnia 2008r. Zdaniem Skarżących, Gmina naruszyła art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku nieobecności adresata kurier nie umieścił zawiadomienia ani w skrzynce na korespondencję ani w drzwiach mieszkania. Również nie wykorzystano możliwości dostarczenia korespondencji w trybie art. 44 Kpa, zgodnie z którym, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Gminy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, albowiem udzielił on odpowiedzi na wszystkie pisma skarżących w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa. Nadto na złożone podania skarżących została udzielona merytoryczna odpowiedź, zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi w tej mierze przepisami. Fakt, iż skarżący na wniesione podania otrzymali odpowiedź, która ich nie zadowalała, nie może stanowić podstawy do złożenia skargi. Gmina wyjaśniła, że organem właściwym do złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 pkt. 3 ppkt b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) jest właściwy zarządca drogi. Pojęcie zarządcy drogi zostało określone w art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zgodnie z którym zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W/w przepis art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa pojęcie zarządcy drogi wskazując na zarządcę drogi publicznej i nie zawiera żadnego odesłania do przepisu art. 8 ust. 3 tej ustawy, co oznacza, iż nie ma zastosowania do dróg wewnętrznych. Ponadto przepis art. 19 ust. 1 tejże ustawy posługuje się pojęciem zarządcy drogi publicznej, podczas gdy art. 8 ust. 3 ustawy wprowadza pojęcie "zarządcy terenu, na którym zlokalizowana, jest droga". Tak więc należy przyjąć, iż uprawnienia i obowiązki wójta jako zarządcy drogi wiążą się niewątpliwie z jego uprawnieniami i obowiązkami regulowanymi przez prawo administracyjne, natomiast uprawnienia i obowiązki tego samego wójta w stosunku do drogi wewnętrznej, stanowiącej własność gminy, a więc obowiązki właścicielskie wójta jako zarządcy terenu reguluje prawo cywilne. W okolicznościach niniejszej sprawy nieruchomość skarżących składająca się z działki nr 32/4 i nr 32/2 w P. sąsiaduje z działką oznaczoną ewidencyjnie numerem 44 stanowiącą własność Gminy, będącą zarazem drogą wewnętrzną nie zaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. Wójt jako zarządca terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna składająca się z działki oznaczonej ewidencyjnie nr 44 w P., poinformował skarżących, iż działki nr 32/4 i nr 32/2 będące własnością skarżących nie posiadają dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działki nr 44, a to z uwagi na nieodpowiednią jej szerokość. W planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 2 sierpnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w części wsi L., K., P., przedmiotowa działka nr 44 wykorzystywana jako droga wewnętrzna oznaczona jest symbolem KDD oznaczającym ulicę dojazdową, dla której w planie miejscowym obowiązuje szerokość w liniach rozgraniczających 10 metrów, co też oznacza, iż szerokość samego ciągu pieszo-jezdnego powinna wynosić 5 metrów. Przedmiotowa droga wewnętrzna nie spełnia powyższych parametrów w zakresie jej szerokości, wobec czego oświadczenie Wójta Gminy o braku dostępu działki nr 32/4 i nr 32/2 do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działki nr 44, jest z podniesionych wyżej względów rzeczowa i poparta obowiązującymi w tej mierze przepisami. Dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi, a z uwagi na szerokość drogi działki nr 44 wynoszącą 2,5 metra nie sposób twierdzić, iż została zagwarantowana możliwość korzystania z drogi, spełniającej wymogi przewidziane w odnośnych przepisach wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz ustanowionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gmina stwierdziła również, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, jako że obowiązki właścicielskie wójta jako zarządcy terenu stanowiącego drogę wewnętrzną reguluje prawo cywilne. Przedmiotem sprawy było udzielenie informacji o dostępie działek nr 32/4 i nr 32/2 do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, która to nie należy do kategorii dróg publicznych i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto Gmina stwierdziła, iż brak było również podstaw do złożenia w niniejszej sprawie oświadczenia o pośredniej dostępności komunikacyjnej działki do drogi publicznej. Na gruncie obowiązującego prawa oświadczenie ma dotyczyć dostępu do drogi publicznej, przez który to dostęp, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 z późn. zm.) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nieuzasadnionym pozostaje też zarzut nieskuteczności doręczania pism skarżącym za pośrednictwem kuriera. Pisma skierowane do skarżących wróciły do Urzędu Gminy po dwukrotnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki z adnotacją "nie podjęto w terminie". Pisma były przesłane na adres wskazany przez skarżących w ich pismach. W okolicznościach nin. sprawy należy uznać, iż doręczenie wywołało skutek przewidziany w przepisie art. 44 § 4 Kpa. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do twierdzenia, iż Wójt Gminy naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 Kpa. W szczególności został należycie ustalony stan faktyczny, na wszystkie pisma skarżących udzielone zostały wyczerpujące odpowiedzi zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 Kpa. Gmina podniosła również, iż skarżący posiadają dojazd do własnej nieruchomości tylko jest on utrudniony, gdyż ciąg pieszo-jezdny jest za wąski. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej w przypadku, gdy działka nie ma odpowiedniego dostępu o drogi publicznej bądź też dostępu poprzez drogę wewnętrzną, winna zadbać o to by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy bądź poprzez uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego w zakresie roszczenia objętego stosownym wnioskiem. W niniejszej sprawie skarżący nie podjęli żadnych działań w celu uzyskania służebności drogi koniecznej pomimo tego, że zostali poinformowani przez Wójta Gminy o takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Wójta Gminy z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określają art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy na organie tj. na Wójcie Gminy ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Do wniosku takiego prowadzi analiza treści wnoszonych przez skarżących do Wójta Gminy żądań (pisma z dnia: 5 listopada 2007r., 31 grudnia 2007r., 26 lutego 2008r. i 21 lipca 2008r.) oraz skargi z dnia 24 października 2008r. złożonej do sądu administracyjnego. Żądania skarżących dotyczyły w istocie wyrażenia zgody przez Wójta na korzystanie przez skarżących z działek stanowiących własność Gminy, w celu uzyskania przez nich dostępu do drogi publicznej. Taką intencję kierowanych do Wójta pism potwierdziła strona skarżąca także na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 10 marca 2009r. wyjaśniając, że działali w zamiarze skompletowania dokumentów potrzebnych im w przyszłości do uzyskania pozwolenia na budowę. Strona skarżąca wyjaśniła również, że zgodnie z informacją uzyskaną od Wójta wniosła wniosek o ustanowienie drogi koniecznej i ta sprawa jest jeszcze w toku, a także że nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zatem ocenić, że w istocie kierowane do Wójta Gminy żądania skarżących miały charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Skarżący oczekiwali bowiem od Wójta odpowiedzi udzielonej przez niego w imieniu właściciela nieruchomości oddzielających nieruchomość skarżących od drogi publicznej, którym jest Gmina. W przedmiotowej sprawie Wójt nie był więc uprawniony do władczego działania w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, a więc do wydania decyzji administracyjnej czy postanowienia, których domagają się skarżący. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżących Wójt Gminy nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu prawa administracyjnego. Udzielił bowiem stronom stosownych wyjaśnień w kilku pismach, obszernie uzasadniając swoje stanowisko i pouczając skarżących jakie kroki powinni w dalszej kolejności podjąć. Wójt Gminy nie jest natomiast w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosków składanych przez skarżących dotyczących wyrażenia zgody na korzystanie z dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina. Nie można zatem mówić o bezczynności Wójta Gminy jako bezczynności organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa skarga na bezczynność Wójta Gminy jest nieuzasadniona. Podmiot ten nie mógł bowiem żadnym władczym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnąć w przedmiocie wniosków skarżących. Nie zachodzi zatem bezczynność w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga musiała zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.