III SAB/Kr 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści skargę oddala. K. J. – dalej skarżący - pismem z dnia 31 stycznia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, w związku z niezałatwieniem zgodnie z przepisami prawa jego podania z dnia 11 grudnia 2017 r. o wydanie zaświadczenia w "przedmiocie prawa mojej osoby do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie prowadzonych przez organ akt sprawy prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego, którego substytutem jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego" . W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący zarzucił organowi Policji, że pomimo wniesienia określonego żądania, organ, jak twierdzi bez podstawy prawnej, zażądał, by podał ściśle określoną treść żądanego "świadectwa prawdy". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania i załatwienia było niezasadne i daje podstawy do uznania, że "(...) organ dopuścił się bezczynności poprzez nieuzasadnione pozostawienie żądania strony o wydanie zaświadczenia bez podstawy prawnej oraz, iż bezczynność posiada charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem konstytutywnym obowiązkiem organu było zbadanie, jak jest stan tego typu spraw orzekany i głoszona jest powszechnie wykładnia norm prawnych w sprawach o wydanie zaświadczeń, bowiem brak tego zbadania prowadzi wprost do naruszenia art. 32 ustawy zasadniczej i próby tworzenia w sposób niedopuszczalny sprawy precedensowej." Skarżący wniósł więc o: - zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego wydania zaświadczenia, po właściwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym; - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej "w uznaniu sądowym", za naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy i załatwienia zgodnie z przepisami prawa żądania o świadectwo prawdy. Do skargi dołączone zostały odpisy, jak zaznaczył skarżący, ponaglenia z dnia 3 stycznia 2018 r., powtórnego ponaglenia skierowanych do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wnosząc o je oddalenie wskazał, że skoro "konstrukcja" wniosku skarżącego nie pozwoliła ocenić czego konkretnie domaga się skarżący – pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. – zwrócono się do niego o doprecyzowanie wniosku. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w terminie, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. [...] odmówiono wydania zaświadczenia. Komendant podniósł, że postępowanie o wydanie zaświadczenia kończy się albo wydaniem zaświadczenia o żądanej treści, albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, na które służy zażalenie. Zachowano więc wymogi wynikające z przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Komendant nie pozostaje więc w stanie bezczynności. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. (data wpływu 11 grudnia 2017 r.) skarżący, za pośrednictwem platformy EPUAP, wniósł wniosek o wydanie zaświadczenia "przedmiocie prawa mojej osoby do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie prowadzonych przez organ akt sprawy prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego, którego substytutem jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego." Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego o uzupełnienie ww. wniosku poprzez określenie w jakim zakresie ma być wydane zaświadczenie, zaznaczając, że złożone w piśmie żądania nie określają precyzyjnie jakiej treści ma być wydane zaświadczenie, tym samym nie jest możliwe jego rozpatrzenie zakreślił skarżącemu 14 dniowy termin na uzupełnienie wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że wydawanie zaświadczeń reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że zaświadczenie poświadcza określony stan prawny bądź faktyczny na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji bądź rejestrów organów do zaspokojenie potrzeb zainteresowanych. W złożonym podaniu skarżący nie dopełnił wymogu wyraźnego i precyzyjnego wyrażenia oświadczenia procesowego. Wobec tego organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał go do jego sprecyzowania w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Do dnia wydania postanowienia skarżący nie doprecyzował swojego żądania, co stanowiło podstawę do pozostawienia sprawy bez rozpoznania na podstawie ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4 )inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, objętego wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 r. (data wpływu 11 grudnia 2017 r.). Badając dopuszczalność przedmiotowej skargi, wskazać należy, że postępowanie, w którym skarżący upatruje stanu bezczynności organu, niewątpliwe zmierzało do wydania postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, zaskarżalnego do sądu administracyjnego, a zatem mieszczącego się pośród postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wobec tego skarga na bezczynność w tym zakresie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpał również tryb o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., składając ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga była zatem dopuszczalna i została złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Podlegała więc merytorycznej ocenie. Z treści art. 217 § 3 k.p.a. wynika, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 87/16). Z akt niniejszej sprawy wynika, że w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu 11 grudnia 2017 r. za pośrednictwem platformy EPUAP) organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ wobec zgłoszonego żądania przez skarżącego wydał w sprawie, i to bezsprzecznie przed wyrokowaniem, określony i przewidziany przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego akt administracyjny. Nie można wobec tego skutecznie zarzucać organowi, że ten pozostaje w stanie bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W postępowaniu sądowym dotyczącym bezczynności organu Sąd nie może więc oceniać, czy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] było merytorycznie uzasadnione, czy też nie, czy prawidłowe jest rozstrzygnięcie, a jedynie wadliwe jest jego uzasadnienie. Zauważyć jedynie na marginesie należy, że wbrew temu co podnosi skarżący organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania mimo, że w wezwaniu do uzupełnienia wniosku pouczył skarżącego o takich konsekwencjach procesowych nieuzupełnienia braków formalnych jego podania w zakreślonym terminie. Z orzeczenia postanowienia z dnia 19 stycznia 2018 r. Komendanta Powiatowego Policji wyraźnie wynika, że ten odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Wprawdzie uzasadnienie stanowi ważną i integralną część każdego aktu administracyjnego, to nie mniej jednak najistotniejsze znaczenie ma rozstrzygnięcie w nim zawarte. Wadliwości, czy też niedoskonałości uzasadnienia mogą być przyczyną uchylenia kontrolowanego aktu tylko wtedy, gdy nie da się ustalić motywów organu, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Kwestia ta leży jednak poza zakresem niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi Komendant Powiatowy Policji nie pozostawał w stanie bezczynności. Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.