III SAB/Kr 46/11

Sygn. akt III SAB/Kr 46/11 Dnia 25 sierpnia 2011 roku POSTANOWIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na bezczynność Wójta Gminy A postanawia: skargę odrzucić W dniu 15 czerwca 2010 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej działając na zasadzie art. 182 k.p.a. skierował do Burmistrza Miasta A wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, mającego na celu ustalenie faktycznego stałego miejsca pobytu M. K. oraz podjęcie działań prawnych w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem w przypadku ustalenia, że osoba ta zamieszkuje w innym miejscu niż miejsce zameldowania. Pismami z dnia 30 sierpnia, 19.listopada 2010r. oraz 31 stycznia i 27 kwietnia.2011r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zwracał się do Urzędu Gminy A o poinformowanie go o wynikach prowadzonego postępowania, jednak nie udzielono mu żadnej odpowiedzi. W dniu w dniu 27 czerwca 2011 r. Urząd Gminy A wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania M. K. w pobytu stałego C i wezwał ją do osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień 11 lipca 2011 r., a nadto pismem z dnia 4 lipca 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy B o wezwanie M. K. do tamtejszego Urzędu i rozpytanie ją na okoliczność zamieszkiwania w miejscu stałego zameldowania. W dniu 15 czerwca 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność wójta Gminy A . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy A wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej podtrzymał w całości swoją skargę i podkreślił, że, prokurator nie musi przed wniesieniem skargi wyczerpać środków zaskarżenia określonych w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. O bezczynności organu administracji publicznej można bowiem mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, a także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, albo pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślić również należy, że w trybie określonym w art. 149 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Dodatkowo stwierdzić należy, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wobec treści przywołanych przepisów warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy prokurator przed wniesieniem skargi do sądu musiał wyczerpać środki zaskarżenia z art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 10 kwietnia 2010 roku sygn. akt l OPS 5/06 (publ. www.nsa.gov.pl) prawo prokuratora do udziału w postępowaniu administracyjnym unormowane jest w przepisach ustawy z 20.06.1985 o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.) oraz w przepisach k.p.a. Prokurator stosownie do regulacji zawartej w dziale IV k.p.a. może brać udział w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku, na podstawie art. 188 k.p.a. będą przysługiwały mu prawa strony. Skoro jednak ustawodawca przyznał prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym prawa strony, oznacza to, że jego udział w tym postępowaniu oparty jest nie tylko na przepisach działu IV k.p.a., ale także na przepisach zawartych w pozostałych działach kodeksu. W konsekwencji, jeżeli prokurator bierze udział w postępowaniu, będą mu doręczane decyzje administracyjne, od których będzie on mógł wnosić środki zaskarżenia w takich samych terminach, w jakich czynić to mogą strony postępowania. Możliwość wzięcia przez prokuratora udziału w postępowaniu sądowo- administracyjnym, mającym na celu kontrolę legalności decyzji administracyjnych, nie jest jednak uzależniona od tego czy brał on udział w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym, jako podmiot na prawach strony, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla strony wynosi 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji administracyjnej (art. 53 § 1 p.p.s.a), przy czym warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia - o ile w danym postępowaniu środki takie stronie przysługiwały (art. 52 § 1 p.p.s.a). Powstaje jednak problem, czy te warunki dopuszczalności skargi odnoszą się także do prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich skoro w odniesieniu do prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich ustawodawca określił termin do zaskarżenia decyzji administracyjnej na sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej (art. 53 § 3 p.p.s.a.), a wniesienie skargi nie jest uzależnione od wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a in fine). Taki wielokrotnie dłuższy termin wnoszenia skargi oraz zwolnienie z obowiązku wyczerpania środków odwoławczych ustawodawca przewidział dla tych podmiotów z oczywistego względu, podyktowanego tym, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie tym podmiotom w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich zakwestionowanie działań organów administracji publicznej naruszających prawo. Taki jest powód wyłączenia w stosunku do tych podmiotów spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia. Przez zakreślenie sześciomiesięcznego terminu, w którym prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego oraz zniesienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia ustawodawca stworzył prokuratorowi realną możliwość zapoznania się z wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzją i ustalenia czy, jego zdaniem, ochrona praworządności lub praw człowieka wymaga zaskarżenia jej do sądu - art. 8 p.p.s.a. Prokurator o decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie występował na prawach strony może dowiedzieć się później, w następstwie różnych sygnałów i byłoby nierealne, gdyby związany był w takim przypadku obowiązkiem wniesienia odwołania w krótkim czternastodniowym terminie oraz trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że obowiązywanie w takich sytuacjach 30 dniowego terminu do wniesienia skargi czyniłoby ten termin nierealnym do dochowania. Dlatego też wyłączenie obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia i określenie sześciomiesięcznego terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest w pełni racjonalne i zasadne w odniesieniu do prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prokuratorowi nie mogą przysługiwać identyczne warunki wnoszenia skargi do sądu administracyjnego zarówno wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jak i wtedy, gdy brał udział w postępowaniu. Przy czym, nie można domniemywać udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Udział ten musi być oparty bądź o złożone przez niego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.) lub oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego (art. 183 § 1 k.p.a.). Sam fakt przesłania prokuratorowi do wiadomości decyzji administracyjnej nie powoduje jeszcze, iż bierze on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis ten, dla ustalenia prawidłowego jego znaczenia musi być interpretowany w ten sposób, iż ma on zastosowanie do prokuratora składającego skargę w dwóch rozważanych sytuacjach. W pierwszej sytuacji, objętej początkową częścią analizowanego przepisu: "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie...", prokurator, biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jest skarżącym w rozumieniu tego przepisu jako podmiot, któremu doręczana jest decyzja administracyjna i który może złożyć skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tak jak strona i organizacja społeczna, i wówczas jest ograniczony terminem 30 dniowym z art. 53 § 1 p.p.s.a. W drugiej sytuacji, wyznaczonej przez końcową część art. 52 § 1 p.p.s.a. "chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich" przepis ten ma zastosowanie do wymienionych podmiotów nie uczestniczących w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, i wówczas warunek wyczerpania środków zaskarżenia nie musi być spełniony. Ponadto, w takim przypadku termin do wniesienia skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (art. 53 § 3 p.p.s.a.). W trafności takiego rozumowania utwierdza brzmienie tego ostatniego przepisu. Zakreśla on początek biegu terminu do wniesienia skargi przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z dniem doręczenia stronie owego rozstrzygnięcia, pomijając, co jest ewidentne, to że w przypadku, gdy prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich biorą udział w postępowaniu - rozstrzygnięcia takie są im doręczane. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość składania skargi w przedłużonym - sześcio- miesięcznym terminie przez wskazane podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zakreśliłby ten termin przez wskazanie daty doręczenia właśnie im - owego rozstrzygnięcia. W takim przypadku, ta ostatnia data posiadałaby przecież przymiot "daty pewnej" dla podmiotu składającego skargę. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w imię zwięzłości legislacyjnej pominął w ostatniej części art. 52 § 1 p.p.s.a. sformułowanie mające zastosowanie w stosunku do wskazanych podmiotów "nieuczestniczący w tym postępowaniu na prawach strony". Właściwe brzmienie końcowej części analizowanego przepisu winno być odczytywane następująco: ".. chyba że skargę składa prokurator lub RPO nie uczestniczący w tym postępowaniu na prawach strony". Podobnie należy odczytywać art. 53 § 1 p.p.s.a. Przedstawione stanowisko wzmacnia okoliczność, iż model polskiego postępowania administracyjnego wyznacza między innymi zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Co prawda, powołana powyżej uchwała NSA dotyczy wnoszenia przez prokuratora skargi do WSA na wydane w trakcie postępowania administracyjnego orzeczenia, jednak jest ona aktualna także w przypadku wnoszenia przez prokuratora skargi na bezczynność. Zatem, skoro w przedmiotowej sprawie prokurator brał udział w prowadzonym postępowaniu, gdyż to on zwrócił się do Urzędu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, to w konsekwencji, zgodnie z art. 182-188 k.p.a. prokuratorowi przysługują prawa strony. Jest on też związany wszystkimi terminami procesowymi, które przysługują stronie, a przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność organu ma on również obowiązek wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący prokurator nie wyczerpał wskazanego trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność wójta Gminy A, a tym samym nie spełnił przesłanek z art. 37 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.