III SAB/Kr 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niezałatwienia podania o wydanie zaświadczenia żądanej treści postanawia: odrzucić skargę Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U.2000.1071 postanowieniem nr [...] z dnia 13 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. o odmowie wydania skarżącemu K. J. zaświadczenia o treści żądanej tj. że "w sprawie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku K. J. organ otrzymał wiążące polecenia od organu wyższego szczebla, a mianowicie KWP, które zostały zastosowane dla celów orzeczniczych, jak i nadal są przed organem stosowane" . Organ pierwszej instancji odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści stwierdził, że w administracyjnym toku instancji jest organem niezależnym i obiektywnym, a przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stosuje obowiązujące przepisy, które są wskazane w tych rozstrzygnięciach. W sprawach dotyczących skarżącego podstawą wydawanych orzeczeń były także obowiązujące przepisy, a nie wytyczne do których nawiązuje skarżący. Od powyższego postanowienia skarżący w ustawowym terminie złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, domagając się wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż , jak twierdził , posiada w tym interes prawny. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, a nadto, że organ nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego i wybiórczo potraktował dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził , że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji podniósł , że powołane przez skarżącego decyzje nr [...], [...] i [...] zostały zweryfikowane zarówno w toku postępowania administracyjnego przed organami , jak i przez sądy administracyjne oraz w trybach nadzwyczajnych , a także przez KGP i MSW ; kwestie te były również przedmiotem czynności prowadzonych przez Prokuraturę. W żadnym z tych rozstrzygnięć nie dopatrzono się działania niezgodnego z prawem . Ponadto organ wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie z art.217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 218 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sformułowanie "może" oznacza więc, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Twierdzenia skarżącego, że organ nie wziął pod uwagę pism KGP [...] i KWP [...] są słuszne, nie mają jednak w sprawie znaczenia. Organ nie musiał ich brać pod uwagę, gdyż nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego uznając, że posiada materiał dowodowy wystarczający do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Organ wyjaśnił, że pisma wskazane przez skarżącego tj. [...] i [...] nie stanowiły wytycznych sensu stricto, lecz stanowiły wyłącznie informację przesłaną do podległych jednostek o wejściu w życie zmian w przepisach rozporządzenia MSWiA dot. utraty prawa emerytów i rencistów do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Orzecznictwo sądowo - administracyjne w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie było na przestrzeni lat 2005 - 2013 jednolite, niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie konsekwentnie stoi na stanowisku, że emerytom i rencistom Policji równoważnik za brak lokalu nie przysługuje ( wyrok dot. skarżącego z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. Akt III SA/Kr 1208/05) . Stanowisko KPP i KWP jest zgodne z orzecznictwem tego Sądu. Nadto organ podniósł , że decyzja [...] KPP, z której skarżący wywodzi swoje uprawnienia do równoważnika za brak lokalu nie wywołuje już skutków prawnych z uwagi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego . Wskazując na powyższe okoliczności zasadna była , zdaniem organu drugiej instancji , odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na Komendanta Powiatowego Policji na niezałatwienie podania w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści. W skardze skarżący oświadczył , że w sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 maja 2013 r., który to organ nadrzędny – w ocenie skarżącego - nie podjął czynności prawnych zmierzających, do załatwienia jego wniosku w żądanym zakresie przez Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący zarzucił, że wskazany organ nie podjął stosownych czynności naruszając swym postępowaniem art. 7 i art. 77 kpa , a szczególnie art. 9 kpa. . Na wniesione zażalenie skarżący otrzymał odpowiedź z dnia 13 czerwca 2013r. , że zażalenie to jest bezzasadne, co – zdaniem skarżącego – "daje podstawę wniesienia skargi i podjęcia czynności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie." Dalsza część skargi zawiera stanowisko skarżącego dotyczące działań organów Policji w sprawach do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji w stanie spoczynku i ocenę, że organy orzekające rozstrzygają te sprawy zgodnie z poleceniami organów wyższego szczebla . Skarżący zarzucił , że czynności Komendanta Powiatowego Policji nie kończą sprawy wydania zaświadczenia o żądanej treści i – jak wynika z treści skargi – " bez nakazania mu tego, wniosek skarżącego z dnia 25 kwietnia 2013 r. nie będzie załatwiony. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2013r. skarżący podtrzymał skargę " pomimo wydania przez skarżony organ postanowienia z dnia 9 maja 2013r. , które odnosi się do całkowicie innego , niż wniesiony do organu zakres sprawy...) Skarżący wniósł o "nałożenia na skarżony organ obowiązku skutecznego i niezwłocznego rozpatrzenia mojego (tj. skarżącego – przyp. własny) wniosku o zaświadczenie , do chwili obecnej skutecznie nie rozpatrzonego..." . W kolejnych pismach procesowych tj. z dnia 23 sierpnia 2013r. , z dnia 29 września 2013r. i z dnia 300 września 2013r. skarżący modyfikował zakres skargi, jednak na rozprawie w dniu 24 października 2013r. oświadczył, że należy je traktować "jak korespondencję w sprawie skargi na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji wniosku z dnia 25.04.2013r.". Ponadto skarżący oświadczył , że wyczerpał środki określone w art.37 § 1 kpa i w jego ocenie stanowi to zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 maja 2013r. " bowiem rozpatrzenie tego zażalenia postanowieniem Komendanta Policji stanowiło rozstrzygnięcie innej sprawy a nie tej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 25.04.2013r." . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Stosownie do art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia , jeżeli służyły one skarżącemu w postepowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 ww. ustawy , przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację , w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia , taki jak zażalenie , odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , przewidziany w ustawie. Skarga na bezczynność organu dotyczy sytuacji , gdy organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie w formie nakazanej przez prawo np. w formie decyzji , czy postanowienia . W takim przypadku wyczerpanie środków zaskrzenia następuje poprzez wniesienie środka określonego w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 , w przepisach szczególnych , ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postepowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia , a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnić należy , że zażalenie , o którym mowa w przytoczonym przepisie , jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy , że wniesienie skargi na bezczynność organu musi poprzedzać zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia lub – jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zachowanie procedury nakazanej przez przytoczone przepisy warunkuje skuteczne wniesienie skargi . Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić , że skarżący nie poprzedził skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji zażaleniem wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze oraz złożonym przed tut. Sądem , że skarżący wyczerpał tryb wnoszenia skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji należy stwierdzić, że wniesione w tej sprawie zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 09 maja 2013r. nie jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie , o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, lecz stanowi zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, o którym mowa w art. 219 kpa. Wyjaśnić należy , że ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwa środki zaskarżenia: jeden z art. 37 § 1 kpa dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie oraz drugi – z art. 219 kpa dotyczący odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie. Oba środki nazwane zażaleniami mają jednak różne podstawy prawne i nie są tożsame. W rozpatrywanej sprawie złożone przez skarżącego zażalenie dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 09 maja 2013r , co wynika z wprost z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia 13 czerwca 2013r. W związku z powyższym nie można uznać , że zażalenie wniesione w trybie art.219 kpa , jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie , stanowi zażalenie , o którym mowa w art.37 § 1 kpa. , a w konsekwencji należy stwierdzić że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego. W aktach sprawy brak jest takiego dowodu. Tryb wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego w niniejszej sprawie nie został zachowany , co oznacza , że skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.