III SAB/Kr 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi E. J., Z. J. na bezczynność Wójta Gminy L w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy L do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, akt w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wszczętej postanowieniem Naczelnika Gminy L z dnia 8 sierpnia 1988 r. znak [...], II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. orzeka o wymierzeniu Wójtowi Gminy L grzywny w wysokości 500 ,- /słownie pięćset/ złotych, IV. zasądza od Wójta Gminy L na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 100 ,- / słownie sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. J. i Z. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy L, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący domagali się zobowiązania Wójta Gminy L do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 25 września 2014 r. po raz kolejny zażądali wydania decyzji administracyjnej kończącej toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, a następnie, po niezadowalających odpowiedziach ze strony organu, 10 listopada 2014 r. złożyli w trybie art. 37 kpa zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 29 stycznia 2015 r. Kolegium zobowiązało Wójta Gminy L do zakończenia sprawy w dwumiesięcznym terminie. Skarżący podkreślili, że w takiej sytuacji Wójt powinien zakończyć postępowanie 10 kwietnia 2015 r., lecz tego nie uczynił, co stanowiło naruszenie art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 kpa. Skarżący podnieśli, że rozgraniczenie dwóch działek w terenie jest czynnością łatwą i nieskomplikowaną, trwającą na ogół 4-6 tygodni. Zaznaczyli też, że działki podlegające rozgraniczeniu posiadają księgi wieczyste, nie są obciążone wadami prawnymi i hipoteką oraz znajdują się w mapach ewidencyjnych obowiązujących od 1974r. Wobec tego, zdaniem skarżących, nie ma podstaw do zwłoki w zakończeniu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wójta Gminy L. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L wniósł o jej oddalenie skargi, twierdząc, że nie pozostaje w bezczynności. Organ podkreślił, że stale podejmuje czynności mające celu jak najszybsze zakończenie postępowania rozgraniczeniowego, lecz napotyka obiektywne trudności. Wójt wskazał, że na skutek przedłużającego się zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem Naczelnika Gminy L z dnia 8 sierpnia 1988 r. znak [...], kontynuowanego na podstawie postanowienia z dnia 19 marca 1990 r. znak [...] o wznowieniu postępowania, skarżący wnieśli zażalenie uwzględnione postanowieniem SKO z dnia 29 stycznia 2015 r. Postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji 12 lutego 2015 r. i niezwłocznie po otrzymaniu akt postępowania Wójt przystąpił do rozeznania rynku, uzyskał ofertę wykonawcy i 26 lutego 2015 r. zawarł z geodetą uprawnionym umowę, zamawiając u niego wykonawstwo prac geodezyjnych, w tym pozyskanie materiałów niezbędnych do sporządzenia dokumentacji potrzebnej do zakończenia rozgraniczenia. Jednocześnie Wójt upoważnił geodetę do przeprowadzenia rozgraniczenia. Ponadto Wójt wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2015 r. organ wystąpił do wykonawcy z zapytaniem o przedstawienie informacji co do etapu, na którym znajdują się prace powierzone umową do wykonania. W odpowiedzi geodeta uprawniony skierował pisemne wyjaśnienia z dnia 21 maja 2015 r., informując o przedłużającej się niemożności pozyskania dokumentów archiwalnych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego. Przyczyną tych trudności jest zamówienie przez Starostę modernizacji ewidencji gruntów na przedmiotowym obszarze i związane z tym udostępnienie dokumentów wykonawcy tej modernizacji. Geodeta uprawniony poinformował, iż bez analizy wspomnianych dokumentów nie będzie możliwe należyte wykonanie powierzonych czynności. W związku z tymi okolicznościami pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. zawiadomiono skarżących o koniecznym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 kpa i wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2015 r. Pismo to doręczono skarżącym w dniach 8 i 12 czerwca 2015 r., czyli na trzy dni przed sporządzeniem przez nich skargi do WSA w Krakowie. Wójt podkreślił, że wskazane przez geodetę przyczyny uzasadniające wydłużenie terminu załatwienia sprawy zostały dodatkowo potwierdzone w przesłanym do Wójta Gminy L zawiadomieniu Starosty z dnia 6 lipca 2015 r. o zakończeniu prac wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i wyłożeniu do publicznego wglądu projektu operatu. Z pozyskanych ze Starostwa dodatkowych informacji wynika, że materiały geodezyjne powinny być zwrócone do 23 lipca 2015 r., tj. do czasu wyłożenia do publicznego wglądu projektu operatu. Wójt podkreślił, że aż do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę organ administracyjny nie ma dostępu do dokumentów koniecznych dla zakończenia sprawy, a więc brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ppsa a uwzględnienie skargi w tych sprawach następuje po stwierdzeniu przez sąd, że organ załatwiający sprawę pozostaje w bezczynności lub prowadzi ją przewlekle. W myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Definiując pojęcie bezczynności, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Stan bezczynności trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej prawem przewidzianej czynności, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skargę na bezczynność organu wniesioną przez skarżących należało uznać za dopuszczalną. Pismem z dnia 21 listopada 2014 skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na przewlekłe prowadzenie i bezczynność w zakresie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obr. T, oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo potraktowało pismo skarżących jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy L dodatkowy, dwumiesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. SKO orzekło nadto, że niezałatwienie sprawy w terminie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wniesienie przez skarżących zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkowało zatem wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. i możliwością rozpoznania skargi przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucają bezczynność organowi I instancji tj. Wójtowi Gminy L, polegającą na nierozpoznaniu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, wszczętej wnioskiem z 1988 r. Postępowanie w tej sprawie było zawieszone (jak wynika z przedstawionych Sądowi akt), jednak postanowieniem Urzędu Gminy w L z dnia 19 marca 1990 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 kpa, błędnie określanym przez organ jako postanowienie o "wznowieniu" postępowania rozgraniczeniowego, zostało podjęte. Jak wynika z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę nie zostało ono zakończone do dnia orzekania przez Sąd. Uzasadnienie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia polegającego na zobowiązaniu Wójta Gminy L do zakończenia sprawy i wydania stosownego aktu, w stanie sprawy polegającym na niewydaniu przez organ rozstrzygnięcia przez okres 25 lat nie wymaga zdaniem Sądu szczegółowych rozważań. Okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko Wójta Gminy L, iż organ nie pozostaje w bezczynności jest nie do przyjęcia, zważywszy, że przez wiele lat organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy i wydanie orzeczenia. Od daty podjęcia zawieszonego postepowania, tj. od 1990 r. do chwili zmiany kompetencji organów orzekających w przedmiocie rozgraniczenia (1 stycznia 1999r.) organ nie podejmował żadnych czynności za wyjątkiem wyznaczenia geodety mającego sporządzić stosowną dokumentację. Z pisma skarżącego z dnia 25 września 2014 r. (k. 26) wynika, że powołany przez organ geodeta sporządził protokół, jednak dokumentacji tej brak w archiwum UG L. Także po reformie ustrojowej, tj. po dniu 1 stycznia 1999 r. organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu zakończenie postępowania. Podkreślenia wymaga, że zmiana kompetencji organów orzekających, jakkolwiek mogąca powodować przejściowe trudności w ich funkcjonowaniu nie może mieć wpływu na bieg terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, wynikających z art. 35 kpa. Zmiana kompetencji nie stanowi w szczególności o tym, że sprawa nabiera charakteru "szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu § 3 tego przepisu. W szczególności w przypadku zmiany kompetencji terminy załatwienia sprawy administracyjnej nie biegną "na nowo" – sprawa administracyjna jest w toku nieprzerwanie i strona ma prawo oczekiwać terminowego jej załatwienia. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym aktywność swą organ ujawnił dopiero z chwilą skierowania przez skarżących zażalenia do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie. Brak natomiast jakichkolwiek działań organu zmierzających do wydania rozstrzygnięcia od chwili przejęcia kompetencji w sprawach o rozgraniczenie tj. od 1 stycznia 1999 r. do doręczenia przez SKO postanowienia uwzględniającego zażalenie skarżących. Podkreślić należy z całą mocą, że w niniejszej sprawie ocenie Sądu pod względem pozostawania przez Wójta Gminy L w bezczynności podlegał nie tylko okres od daty doręczenia organowi przez SKO postanowienia uwzględniającego zażalenie skarżących, tj. od dnia 12 lutego 2015 r. (takie rozumienie mogłoby wynikać z treści odpowiedzi na skargę), ale okres od dnia podjęcia postępowania o rozgraniczenie w 1990 r. Zatem skarga w przedmiocie bezczynności jest oczywiście uzasadniona. Niewątpliwie w sprawie przekroczony został wielokrotnie ustawowy termin jej załatwienia. Podkreślić należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym to organ prowadzący postępowanie odpowiada za jego niezakłócony przebieg i terminowe zakończenie, pomimo, iż do poszczególnych czynności powoływany jest geodeta. W sytuacji kontrolowanego postępowania o nieistnieniu bezczynności nie mogła zadecydować okoliczność przeprowadzania przez Starostę modernizacji ewidencji gruntów na obszarze położenia działek podlegających rozgraniczeniu – zaistniała sytuacja jest wyłącznie konsekwencją bezczynności, w której organ pozostaje od szeregu lat. W tej sytuacji Sąd uznał, że nawet uwzględniając charakter sprawy oraz specyfikę i tryb jej załatwiania, bezczynność Wójta Gminy L miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – strona oczekuje na rozstrzygnięcie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości od 1990 roku. Aktualne stanowisko organu zdaje się tę okoliczność pomijać. Z przytoczonych wyżej względów, w szczególności z uwagi na to, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500,-złotych, jako kwoty mieszczącej się w zakresie wskazanym przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść zapadłego w niniejszej sprawie wyroku wynika z brzmienia przepisu art. 149 § 1 i § 2 ppsa w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., tj. przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015.658), a to z uwagi na brzmienie art. 2 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższą podstawę orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.