III SAB/Kr 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wójta Gminy G w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skargę oddala. S. T. (dalej w skrócie skarżąca) wniosła pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy. W treści skargi podniosła, że Wójt Gminy nie rozpoznał jej wniosku z 2009 r. o dokonanie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w R. Do roku 2014 nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie. W roku 2014 r skarżąca. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, które pierwotnie uznało zażalenie za nieuzasadnione. Skarżąca złożyła pismo, w którym wskazała, że zażalenie dotyczy jej wniosku z 2009 r. o dokonanie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] dysponując jedynie aktami sprawy niezwiązanej z zażaleniem (dotyczącej rozgraniczenia działek nr [...] i [...]), wydało drugie postanowienie, tym razem uznające zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy 14 dniowy termin do załatwienia sprawy, pomimo, że jak zaznaczono w uzasadnieniu postanowienia , organ nie dysponował aktami takiej sprawy. Ponadto skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Z uzupełnionych w toku postępowania sądowo administracyjnego akt sprawy akt sprawy wynika, że Wójt Gminy po przeprowadzeniu postępowania na wniosek I. i A. K. z dnia 23 stycznia 2007 r. wydał w dniu 24 września 2008 r. decyzję nr [...] o rozgraniczeniu działki nr [...] położonej w R stanowiącej własność I. K. od strony działki nr [...] stanowiącej własność S. T. oraz punkt trójmiedzy działek: nr [...] położonej w R stanowiącej własność A. B., nr [...] stanowiącej własność S. T. i [...] stanowiącej własność I. K. Decyzja stała się ostateczna w dniu 22 października 2008 r. S. T. wniosła w dniu 19 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji, a decyzją z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy tę decyzję, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 26/10 uchylił ww. decyzje, skutkiem czego decyzja rozgraniczeniowa pozostała w obrocie prawnym. Z akt nie wynika, aby skarżąca w roku 2009 złożyła do Wójta Gminy wniosek o dokonanie rozgraniczenia. Wniosek złożony dnia 19 czerwca 2013 r. dotyczył rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej jej własność położonej w R oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,13 ha objętej księgą wieczystą o nr [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą współwłasność H. B., A. T., P. B. i J. B. oznaczona jako działka nr [...]. Nie wskazała geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia granic. Wójt Gminy pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania, motywując (błędnie) stanowisko brakiem wskazania przez skarżącą geodety uprawnionego do przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości. Skarżąca ponowiła pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. wniosek o rozgraniczenie ww. działek, precyzując w dniu 3 marca 2014 r, że wnosi o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jej własność położonej w R, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ew. [...] i [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą współwłasność H. B., A. T., P. B. i J. B. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] o powierzchni 0,1668 ha, objętej księgą wieczystą o nr [...]. Organ zwrócił się do sześciu geodetów (J. K., M. P., J. S., R. W., S. C. i J. S.) z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na wykonanie operatu geodezyjnego w niniejszym postępowaniu. Żaden z wyżej wymienionych nie wyraził zgody. Skarżąca wniosła pismem z dnia 27 maja 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy na niedokonanie przez ten organ rozgraniczenia, działek o nr [...] i [...]. Kolegium, postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione, podnosząc, że niezałatwienie sprawy wynika z nieskutecznych prób znalezienia geodety uprawnionego. Wskazano, że skarżąca została poinformowana, iż zakończenie postępowania nastąpi do dnia 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 23 lipca 2014r., skarżąca zwróciła Kolegium uwagę, że zażalenie dotyczyło sprawy o rozgraniczenie działek o nr [...] i [...], która toczy się od 2009 r. natomiast Kolegium rozpoznało kwestię bezczynności w sprawie dotyczącej rozgraniczenia działek o nr ew. [...] i [...] z działką [...], która z kolei toczy się od 2013 r. Kolegium, postanowieniem z dnia 24 października 2014 r. uznało zażalenie skarżącej w sprawie dotyczącej rozgraniczenia dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...] za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy 14 dniowy termin do załatwienia sprawy. Następnie, skarżąca w piśmie z datą wpływu do organu z dnia 15 grudnia 2014 r. rozszerzyła wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] z drogą. Ponadto wniosła o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] z działką [...] i [...]. Organ ponownie dokonał zapytań do geodetów o wykonanie czynności geodezyjne. Zwrócił się do geodetów: B. N., J. K., R. M., J. M., M. P., L. S., M. T., F. W., M. J., R. J., R. P., R. C., J. M., T. K., K. Ś., T. T., R. K., T. P., T. S. i D. L. Żaden z geodetów nie zgodził się na wykonanie prac geodezyjnych w toczącej się sprawie. Wójt Gminy, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Organ uznał, że podniesiony przez skarżącą zarzut bezczynności jest bezzasadny, gdyż podejmuje bez zbędnej zwłoki czynności zgodnie z art. 30 ust. 1 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwłaszcza w celu ustalenia geodety, który wykona czynności geodezyjne w sprawie wnioskowanego przez skarżącą rozgraniczenia. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że wniosek z 2009 r. dotyczy rozgraniczenia działek [...] i [...] z sąsiednimi działkami i znajduje się w posiadaniu skarżącej, jednakże wniosek taki nigdy nie został Sądowi przedłożony. Organ przedstawił w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. wyjaśnienia wskazujące, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] (obecnie [...]) własności I. i A. K. z działką nr [...] własności S. T. zakończyła się wydaniem w dniu 24 września 2008 r. decyzji nr [...] rozgraniczającej ww. działki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 22 października 2008 r. S. T. wniosła w dniu 19 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W roku 2009 skarżąca nie wniosła żadnego innego wniosku dotyczącego rozgraniczenia jej działek z działkami sąsiednimi. Pierwszy wniosek dotyczący rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] w miejscowości R został złożony przez pełnomocnika skarżącej W. W. w dniu 24 czerwca 2013 r. Następnie Wójt Gminy wystąpił o uzupełnienie przedłożonego wniosku. Uzupełnienie nie zostało dokonane w terminie, w związku z czym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Obecnie rozpatrywany wniosek w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] i [...] z działką nr [...] w R został złożony w dniu 5 marca 2014 r., a następnie pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. rozszerzony o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Wójt Gminy kieruje zapytania do uprawnionych geodetów o podjęcie się wykonania ww. rozgraniczeń. Geodeci nie wyrażają zgody. W roku 2017 r. organ wystosował dziesięć dodatkowych zapytań do geodetów (Z. K., R. S., W. C., B. N., J. S., B. N., A. S., Z. W., A. Ł. i B. W.). Na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. pełnomocnik organu podniósł, że w zasobach organu nie znajduje się żaden wniosek skarżącej z roku 2009, a jedynie z roku 2014, który był modyfikowany i to na podstawie tego wniosku toczy się niezakończone jeszcze postępowanie z powodu niemożności znalezienia geodety do wykonania czynności geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną postawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd oddalił skargę S. T. jako bezzasadną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4 (niewydania decyzji, postanowień, aktów, czynności z zakresu administracji publicznej) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (niewydania pisemnych interpretacji prawa podatkowego). Za bezczynność organu administracji należy rozumieć niepodejmowanie przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a także nie podejmowanie przez organ innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu. Nie można jednakże postawić organowi administracji zarzutu bezczynności, jeżeli przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest niezależna od organu administracji prowadzącego postępowanie. Zatem przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak: wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB/Wr 6/83). Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący w każdym czasie może wnieść skargę na bezczynność, jeżeli organ uchybił terminowi do załatwienia sprawy, a skarżący wyczerpał przysługujące mu w danym postępowaniu środki zaskarżenia tj. w przypadku skargi na bezczynność, wniósł zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w celu zakwestionowania przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Mimo, iż powyższe zażalenie nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, to jego wniesienie może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak m.in.: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97). Skarżąca w niniejszej sprawie zrealizowała wskazany wymóg, wnosząc na piśmie z dnia 27 maja 2014 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak przedstawiono na wstępie, Kolegium pierwotnie uznało postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. zażalenie za nieuzasadnione. Po wskazaniu przez skarżącą nieścisłości w zakresie postępowania rozgraniczeniowego, wobec którego odniosło się Kolegium, organ ten wydał drugie postanowienie w dniu 24 października 2014 r., uznające zażalenie skarżącej za uzasadnione. Wskazał, że Wójt Gminy nie załatwił sprawy rozgraniczenia działek o nr [...] i [...] położonych w R w terminie i wyznaczył mu 14 dni na załatwienie sprawy. Zrealizowanie przez skarżącą wymogu trybu zaskarżenia bezczynności nie przesądza o zasadności skargi na bezczynność. Zgodnie z przepisem art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza powyższe, że Sąd nie jest związany przy rozpatrywaniu skargi postanowieniem Kolegium uwzględniającym zażalenie skarżącej. Sąd dokonuje kontroli całości postępowania administracyjnego. O bezczynności Wójta Gminy zdaniem skarżącej świadczy prowadzenie od roku 2009 przez ten organ postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek ew. o nr [...] i [...] położonych w R i niepodjęcie w tak długim okresie czasu czynności rozgraniczenia wskazanych gruntów, pomimo wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia obligującego organ do wydania takiej decyzji w dodatkowym terminie. Skarżąca równocześnie wskazuje, wobec oświadczeń organu o niemożliwości podjęcia działań ze względu na odmowy realizacji czynności przez geodetów, iż to obowiązkiem organu jako "gospodarza" postępowania administracyjnego jest znalezienie odpowiedniego geodety, który podjąłby się dokonania czynności rozgraniczenia gruntów. Stanowisko skarżącej w tej mierze Sąd uznaje za uzasadnione, jednakże jego uwzględnienie jest uwarunkowane faktem zainicjowania przez skarżącą postępowania, co do którego zarzuca organowi pozostawanie w bezczynności. Tymczasem żadne z analizowanych postępowań nie zostało zainicjowane wskazanym ( ogólnikowo ) w skardze wnioskiem z 2009r. Z treści przepisów art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629), wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent) przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości na wniosek strony (również z urzędu) oraz upoważnia geodetę do dokonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Niewątpliwie należałoby wskazać na zasadność stwierdzenia przewlekania sprawy przez organ oraz na oczywistą bezczynność organu w sytuacji braku zakończenia postępowania mimo ustawowego (wynikającego z przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U z 2016 r., poz. 23) obowiązku przeprowadzenia w terminie określonych czynności. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie dogłębna analiza spełnienia przesłanek materialnych skargi na bezczynność Wójta Gminy doprowadziła do wniosku, że nie można temu organowi zarzucić bezczynności w sprawie rozgraniczenia działek o nr [...] i [...] położonych w R. Jak wskazano wyżej, postępowanie rozgraniczeniowe wszczyna się na wniosek strony. Zatem to wniosek konstytuuje możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca natomiast wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie złożyła w roku 2009 r. wniosku o rozgraniczenie działek o nr [...] i [...] położonych w R, dlatego też między innymi nie można uznać, że późniejsze wnioski, obejmujące także szereg innych nieruchomości, mogą stanowić kontynuację tego wniosku. Zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, ale w znacznie późniejszym okresie, bo dopiero pismami z dnia 19 czerwca 2013 r. oraz z dnia 27 stycznia 2014 r. domagała się rozgraniczenia działek o nr [...] i [...], precyzując, że chodzi o działki o nr [...] i [...] oraz [...] położone w R. Żaden z tych wniosków nie dotyczył rozgraniczenia działek o nr [...] i [...]. Przypomnieć należy, że jeśli chodzi o działkę o nr [...], to została objęta postępowaniem rozgraniczeniowym zakończonym ostateczną decyzją o rozgraniczeniu z dnia 24 września 2008 r. nr [...]. Podjęte przez skarżącą próby wzruszenia tej decyzji poprzez wniesienie o stwierdzenie nieważności, okazały się nieskuteczne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 26/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 24 czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 24 września 2008 r. Należy zatem uznać, iż skarżąca w ogóle nie wystąpiła w roku 2009 z wnioskiem o wszczęcie postępowania w zakresie rozgraniczenia działek o numerach [...] i [...], dlatego składane przez nią środki zaskarżenia (zażalenia, skarga na bezczynność ) są całkowicie bezzasadne. Wobec powyższego, pomimo wniesienia przez skarżącą zażalenia na bezczynność Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w konsekwencji spełnienia przez skarżącą zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a wymogu wyczerpania środków zaskarżenia koniecznego do wniesienia skargi do Sądu, wniesiona przez nią skarga na bezczynność Wójta Gminy, ze względu na brak wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie działek o nr [...] i [...] okazała się skargą bezzasadną i w konsekwencji podlega oddaleniu przez Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.