III SAB/Kr 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu 1. skargę oddala, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu. Skarżący zarzucił organowi, że pozostaje bezczynny wobec jego wniosku o wydanie paszportu oraz, że winą za kradzież i zniszczenie (nadpalenie) paszportu obarcza skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. B. w dniu 12 września 2017 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie nowego paszportu, dołączając zniszczony (częściowo spalony) paszport oraz potwierdzenie uiszczenia obniżonej (z uwagi na brak miejsca w dotychczasowym paszporcie na pieczęcie potwierdzające przekraczanie granic) opłaty paszportowej w wysokości 70 zł. Wnioskodawca załączył do ww. wniosku zgłoszenie zniszczenia paszportu. Wyjaśnił, że dnia 4 lipca 2017 r. stawił się z paszportem w przychodni w G, a dzień później osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go, iż znalazła jego nadpalony paszport i dokument ten mu zwróciła. Do wniosku skarżący dołączył również kopię złożonego do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w sprawie usunięcia i zniszczenia paszportu wydanego na nazwisko A. B. Jak wyjaśnił organ, z treści skargi wynika, że Komenda Powiatowa Policji w dniu 21 września 2017 r. prawomocnie umorzyła sprawę kradzieży, usunięcia i częściowego zniszczenia paszportu. Organ podkreślił w tym miejscu, że wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącego, iż do utraty, a następnie zniszczenia paszportu doszło bez jego winy, zasadne było zastosowanie przez organ paszportowy art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 758) i wezwanie skarżącego pismem z dnia 18 września 2017 r. do uiszczenia brakującej opłaty paszportowej w wysokości 350 zł, a także do uzupełniania braku formalnego podania w postaci fotografii. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 28 września 2017 r. do urzędu wpłynęło pismo skarżącego, do którego dołączył aktualną fotografię oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty paszportowej w wysokości 350 zł, równocześnie żądając (co wynika z treści tego pisma oraz wiadomości e-mail z dnia 29 września 2017 r.) niezwłocznego zwrotu wpłaconej kwoty 350 zł. W związku powyższym żądaniem organ paszportowy dokonał zwrotu wniesionych przez skarżącego opłat paszportowych w łącznej wysokości 420 zł, uznając, iż skarżący w istocie nie dopełnił obowiązku uiszczenia stosownej opłaty. Postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. znak [...] organ paszportowy zaniechał wydania paszportu. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2018 r. pełnomocnik z urzędu A. B. wniósł o stwierdzenie, że: - Wojewoda pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o wydanie paszportu, o sygn. [...]; - zobowiązanie Wojewody do dokonania zaniechanych czynności; - stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 11 października 2017 roku; - przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, na wypadek: - uwzględnienia skargi, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia; - nieuwzględnienia skargi, wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, w tym opłaty wysokości 150% stawki minimalnej, podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług, jednocześnie oświadczając, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że postępowanie przed Wojewodą powinno zakończyć się wydaniem paszportu skarżącemu. Skarżący przedłożył bowiem wszelkie wymagane dokumenty i prawidłowo opłacił swój wniosek, podtrzymując przy tym swoje stanowisko, iż zachodziły przesłanki do obniżenia opłaty za wydanie nowego paszportu przed upływem terminu ważności, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3) oraz ust. 2 z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, a także nie zachodziły przesłanki podwyższenia opłaty za wydanie paszportu, o których mowa w art. 10a tej ustawy. Jak podał pełnomocnik, pomimo powyższego stanowiska, w celu przyśpieszenia załatwienia sprawy i wydania paszportu, w dniu 26 września 2017 r. skarżący uiścił na wezwanie Wojewody z dnia 18 września 2017 r. podwyższoną opłatę za wydanie paszportu i jednocześnie zwrócił Wojewodzie uwagę na brak podstawy do pobrania podwyższonej opłaty. Zdaniem pełnomocnika, mając na uwadze oczywistość swojego stanowiska, skarżący od razu zwrócił się do Wojewody o dokonanie zwrotu nadpłaty uiszczonej opłaty na wypadek potwierdzenia przez ten organ, że istotnie brak było podstaw do uiszczania opłaty w takiej wysokości. W następstwie złożenia żądania zwrotu nadpłaty Wojewoda wydał jednak postanowienie z dnia 6 października 2017 r. o zaniechaniu wydania paszportu skarżącemu. Pełnomocnik podkreślił, że Wojewoda z zupełnie niezrozumiałych przyczyn potraktował tym samym wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty opłaty za wydanie paszportu, jako cofnięcie jego wniosku o wydanie paszportu, co w sposób oczywisty kłóciło się z istotą żądania skarżącego, z jakim wystąpił on do organu. Ponadto, wobec takiego postanowienia Wojewody, w dniu 6 października 2017 r. w wewnętrznej korespondencji organu zadekretowano zwrot skarżącemu całości opłaty za wydanie paszportu. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący skutecznie wyczerpał tryb przewidziany art. 53 § 2 p.p.s.a i wniósł skutecznie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje skargi m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Sąd bada więc, czy organy administracji wydają bez zbędnej zwłoki: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ) oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 października 2017 r. (karta 32 akt adm.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Organ bowiem w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie paszportu, tj. od dnia 12 września 2017 r., wydał, zgodnie z pouczeniem (rygorem) zawartym we wcześniej skierowanym do skarżącego wezwaniu z dnia 18 września 2017 r. (karta nr 10 akt adm.), postanowienie z dnia 6 października 2017 r. znak: [...] o zaniechaniu wydania A. B. paszportu. Ponieważ w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, to w przedmiotowej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ miał obowiązek wydania tylko i wyłącznie postanowienia o zwrocie podania (którego brak wydania zarzuca skarżący) czy też mógł zaniechać czynności, a jeżeli tak – czy uczynił to z naruszeniem przepisów prawa i pozostaje w związku z tym w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i dokonania czynności wydania paszportu, zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie art. 261 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej K.p.a., jeżeli strona nie wpłaci należności tytułem opłaty, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie winien wyznaczyć jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, ani dłuższy niż 14 dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (art. 261 § 2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z § 3 ww. przepisu na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie. Powyższy przepis nie precyzuje kiedy dokładnie organ winien dokonać zwrotu podania, a kiedy zaniechać czynności uzależnionej od opłaty. Bezsprzecznie jednak w przypadku, gdy w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ ma obowiązek zastosować konsekwencję określoną w art. 261 § 2 i 3 K.p.a. tzn. wydać postanowienie o zwrocie podania lub zaniechaniu czynności. Użycie spójnika "lub" pozwala bowiem wydać choćby jedno z tych dwóch rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie, uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 12 września 2017 r. polegałoby na czynności wydania paszportu, jednakże brak uzupełnienia opłaty (uiszczenia jej w pełnej, żądanej przez organ wysokości) uniemożliwiał dokonanie omawianej czynności, co doprowadziło zgodnie z dyspozycją art. 261 § 2 K.p.a. do wydania postanowienia o jej zaniechaniu. Wskazać należy, że działanie organu w zakresie skutków procesowych jest konsekwentne, gdyż wzywając skarżącego m.in. do o uiszczenie opłaty w wysokości 350 zł, Wojewoda udzielił skarżącemu, w związku z jego żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ, niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie (wezwanie z dnia 18 września 2017 r.). Jak podkreślił trafnie NSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 - LEX nr 1688557, "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała". Wojewoda pouczył skarżącego m.in., że brak uzupełnienia w terminie żądanej należności spowoduje zaniechanie wydania paszportu zgodnie z art. 261 § 2 K.p.a. Skarżący zażądał jednak w tym samym dniu, w którym uiścił opłatę, jej zwrotu. Jego żądanie zwrotu kwoty 350 zł było jednoznaczne, dlatego nie można przyjąć, jak podniósł w piśmie z dnia 29 października 2018 r. pełnomocnik z urzędu, że skarżący jedynie "zwrócił uwagę" organowi na brak podstawy do pobrania podwyższonej opłaty. Konsekwencją konieczności zwrotu opłaty było uznanie, że nie została ona uiszczona, w wyniku czego organ podjął czynność, o której poinformował skarżącego w ww. wezwaniu o opłatę - zaniechał bowiem czynności wydania przedmiotowego paszportu, co w ocenie Sądu było jak najbardziej prawidłowe. Wyjaśnić należy, że pomimo, iż w kilku orzeczeniach sądowych (na co zwrócił uwagę także skarżący) przyjęto, że brak uiszczenia opłaty, od której uzależniona jest żądana czynność organu skutkuje zwrotem podania, to podnieść należy, że z art. 261 § 2 K.p.a. nie wynika, aby organ nie mógł w takiej sytuacji zaniechać czynności albo był zobowiązany poprzedzić zaniechanie czynności wcześniejszym zwrotem podania. Zwrot podania w konsekwencji powoduje zaniechanie czynności, ale jego brak nie powoduje niemożności skontrolowania przez sąd działań organu w drodze skargi na bezczynność, z której zresztą skarżący skorzystał. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organ nie twierdził, iż skarżący nadpalił paszport i że jest winny jego kradzieży, Wojewoda stwierdził natomiast, że skarżący nie wykazał, nie uprawdopodobnił, iż powyższe sytuacje nastąpiły bez jego winy. Z opisu okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący nie wiedział czy zgubił paszport, czy też został on mu skradziony, a gdy osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go o tym, zauważył on dopiero jego brak. Zatem wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącego, że dochował on należytej staranności w przechowywaniu dokumentu rację miał organ paszportowy przyjmując, że w sprawie będzie miał zostawanie art. 10 a ustawy o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym opłatę za wydanie nowego paszportu przed upływem terminu ważności dotychczas posiadanego paszportu podwyższa się o 200% w stosunku do opłaty za wydanie paszportu obowiązującej wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku o nowy paszport, jeżeli paszport został utracony lub zniszczony z przyczyn zawinionych przez jego posiadacza. Powyższe prowadzi do wniosku, że skierowane przez organ wezwanie do uiszczenia opłaty było zasadne. Reasumując, wskazać należy, że postępowanie w nin. sprawie zakończone zostało w dniu 6 października 2017 r. poprzez wydanie postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu, podczas gdy skarga na bezczynność w załatwieniu sprawy o wydanie paszportu wniesiona została w dniu 2 grudnia 2017 r., a zatem po wydaniu aktu kończącego ww. postępowanie. W dniu wniesienia skargi bezczynność organu nie miała zatem miejsca. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 NSA w składzie 7 sędziów (publ. ONSA i WSA 2009/4/63) wskazał, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 Sąd przyznał wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu – w wysokości 240 zł, podwyższone o stawę podatku od towarów i usług - na zasadzie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), nie znajdując podstaw do jej podwyższenia zgodnie z wnioskiem.