III SAB/Kr 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi C.W. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie wydania orzeczenia skargę oddala. C. W. (dalej skarżący) wniósł pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W treści skargi wyjaśnił, że pomimo złożenia przez niego w tym organie w dniu 10 listopada 2014 r. wniosku wraz z dokumentacją o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności – decyzja nie została wydana. Uściślił, że starał się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności ze względu na potrzebę uzyskania karty parkingowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 10 listopada 2014 r. do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wpłynął wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w celu ustalenia wskazania do karty parkingowej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. zawiadomiono skarżącego o wyznaczeniu terminu posiedzenia na dzień 18 marca 2015 r., na którym rozpoznany zostanie jego wniosek. Posiedzenie odbyło się w wyznaczonym dniu, na dowód czego sporządzony został protokół nr [...]. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. skarżący został zawiadomiony o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej o aktualne wyniki badań psychologicznych (z ostatnich dwóch lat) – badania ilorazu inteligencji, wyniki testów organicznych, badanie osobowości oraz o odpis kartoteki z przebiegu leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego z ostatnich dwóch lat. Pismem z tej samej daty skarżący został powiadomiony, że ze względu na charakter rozpoznanych schorzeń, konieczne stało się skierowanie go na poszerzone posiedzenie składu orzekającego i kolejne badanie lekarskie, przy czym termin posiedzenia będzie ustalony po uzupełnieniu przez niego dokumentacji medycznej. Skarżący po otrzymaniu ww. pism skierował do organu pismo z daty 10 kwietnia 2015 r. kwestionujące zasadność przedstawienia dodatkowej dokumentacji medycznej ze względu na okoliczność, że dysponuje on już orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jego stan zdrowia nie uległ zmianie, to znaczy nie pogorszył się. Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zawiadomił następnie skarżącego pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. o pozostawieniu wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności bez rozpoznania na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328 ze zm.) z uwagi na nieuzupełnienie dokumentacji zgodnie z wezwaniem z dnia 25 marca 2015 r. Skarżący pismem z dnia 11 maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie wobec niezałatwienia jego sprawy (wniosku) przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Wskazał w treści zażalenia, że po wezwaniu go do uzupełnienia dokumentacji podjął się wyjaśnień, wskutek czego uzyskał informację, że orzeczenie o niepełnosprawności będzie wydane w dniu 30 marca 2015 r., jednak w rzeczywistości otrzymał zawiadomienie o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi spowodowanej naruszeniem administracyjnego toku instancji. Organ ocenił ponadto skargę C. W. jako bezzasadną, gdyż ocena stanu zdrowia skarżącego dokonana w dniu 18 marca 2015 r. nasunęła wniosek lekarza prowadzącego o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej. Wezwanie o dokumentację oraz pozostawienie wniosku bez rozpoznania wskutek niedostarczenia wymaganej dokumentacji nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia. Organ dodał, że subiektywna ocena stanu zdrowia przez C. W. nie ma znaczenia na gruncie regulujących procedurę wydawania orzeczeń o niepełnosprawności przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie tego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zarazem przepis ten w § 2 określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Skarga na bezczynność organu dotyczy więc sytuacji, gdy organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie w formie nakazanej przez prawo przykładowo w formie decyzji, czy postanowienia bądź nie wydał aktu, czy też nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarga, zarzucająca bezczynność Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności była dopuszczalna i podlegała merytorycznej ocenie. Podnieść należy, że z chwilą wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 10 listopada 2014 r. do organu, na Powiatowym Zespole Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ciążył obowiązek kontroli swojej właściwości. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) organ na każdym etapie postępowania zobowiązany jest przestrzegać z urzędu swojej właściwości zarówno miejscowej jak i rzeczowej. Skoro organ, do którego wpłynął wniosek skarżącego nie stwierdził braku swojej właściwości, przede wszystkim rzeczowej w jego załatwieniu, to otwarła się droga administracyjnoprawna do jego załatwienia z formalnego punktu widzenia, pomimo nawet tego, że przedmiotowo sprawa miałaby charakter cywilnoprawny i kończyła się orzeczeniem zespołu nie podlegającym, jako akt kontroli sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Negatywny wynik owej "samokontroli" zdolności prawnej może powodować różne konsekwencje, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłową natomiast formą uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy w przewidzianej przepisami formie, jest przekazanie wniosku organowi właściwemu lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W niniejszym przypadku organ nie stwierdził braku swojej właściwości. Wobec tego doszło do wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony w każdej sprawie jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi, jak to stanowi art. 61 § 3 k.p.a. (lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu, gdy żądanie wniesione jest drogą elektroniczną – art. 61 § 3a k.p.a.), nawet w sytuacji, gdy podanie strony nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Podjęta w rozpatrywanej sprawie czynność – pozostawienia podania skarżącego o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności - nie może być oceniona jako odmowa uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego w tej sprawie. Zasadność jej wydania ma jednak znaczenie, po pierwsze dla kwestii wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a po drugie dla oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w stanie bezczynności. Ustalenie, że nie zachodziły przesłanki uzależniające podjęcie czynności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, prowadzić powinno do wniosków, iż organ jest bezczynny. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu na piśmie w terminie czternastu dni od dnia w którym dowiedział się on lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu tej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skoro z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), wynika, że powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności powołano jako pierwsza instancja, a wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności powołano jako druga instancja (art. 6 ust. 1 ww. ustawy), to od niektórych orzeczeń tych zespołów przewidziane są środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., poza jednym wyjątkiem. Zespoły te wydają więc orzeczenia o: 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia; 3) wskazań do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy (§ 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110). Orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ww. ustawy). Jedynie od orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności i wskazań z art. 6b ust. 3 ustawy, nie przysługuje odwołanie i w tym wypadku wymagany byłoby uprzednie wezwanie. Sąd uznał, że skarżący wyczerpał tryb przedskargowy wnosząc w dniu 11 maja 2015 r. pismo – "skargę". W odniesieniu do drugiego zagadnienia, wskazać należy, że w § 3 powołanego powyżej rozporządzenia ustawodawca określił co biorą pod uwagę zespoły przy orzekaniu. Przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności, jak i przy orzekaniu o wskazaniach do ulg i uprawnień bierze się pod uwagę m. in. ocenę aktualnego stanu zdrowia ale i zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących, potwierdzone aktualnymi wynikami badań diagnostycznych, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarska znajduje się osoba zainteresowana. W świetle powyższego wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację medyczną nie można ocenić jako wadliwe i nieuzasadnione. W takim stanie rzeczy nie można zarzucić skutecznie powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności, że wobec nieuzupełnienia dokumentacji medycznej z uwagi na charakter rozpoznanych u niego schorzeń podczas posiedzenia w dniu 25 marca 2015 r. i niezastosowanie się do wezwania o uzupełnienie wniosku o wskazaną dokumentację medyczną żądanie skarżącego – pozostawiono bez rozpoznania, niezgodnie z postanowieniami § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie zatem Sądu Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie był i nie jest w stanie bezczynności, a pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie uzupełnił on w wyznaczonym terminie braków podania pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do tego wezwania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.