III SAB/Kr 55/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie wydania zaświadczenia zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką do załatwienia wniosku M. W. z dnia 29 października 2018 r. w terminie 14 (słownie: czternastu) dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia 29 października 2018 r. M. W. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zdania przez skarżącą w 2013 r. z wynikiem pozytywnym egzaminu adwokackiego, wpisania na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie oraz wykonywania nieprzerwanie od 16 stycznia 2014 r. zawodu adwokata. W dniu 9 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Naczelnej Rady Adwokackiej z uwagi na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w załatwieniu w ustawowym terminie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia. 21 stycznia 2020 r. Naczelna Rada Adwokacka stwierdziła, że ORA w Krakowie nie dopuściła się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o skreślenie z listy adwokatów złożonego na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. (pkt I); w punkcie II: stwierdziła, że ORA w Krakowie dopuściła się bezczynności przy wydawaniu zaświadczenia o zdaniu egzaminu adwokackiego, wpisie na listę adwokatów i wykonywaniu zawodu od dnia 16 stycznia 2014 r., przy czym bezczynność miała miejsce bez z rażącego naruszenia prawa (1); zobowiązała Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie do wydania zaświadczenia jak pkt 1 w terminie 7 dni od daty otrzymania akt osobowych skarżącej wraz z odpisem postanowienia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (2); zobowiązała Sekretarza ORA w Krakowie do wyjaśnienia przyczyn bezczynności i okoliczności, które doprowadziły do zaniechania wydania zaświadczeń (3). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Okręgowej Radzie Adwokackiej w Krakowie bezczynność w sprawie załatwienia w ustawowym terminie wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżąca zarzuciła ORA w Krakowie naruszenie art. 217 § 1, § 2 pkt 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia nie później niż w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku organowi; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o rozpoznanie sprawy poza kolejnością oraz w trybie uproszczonym. W dniu 27 lutego 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie wydała zaświadczenie potwierdzające, że skarżąca w dniach [...] 2013 r. przystąpiła do państwowego egzaminu adwokackiego na podstawie art. 77b ustawy Prawo o adwokaturze, przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego w 2013 r. z siedzibą w K. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] 2013 r. uzyskała wynik pozytywny z egzaminu. Obecnie toczy się postępowanie przed Okręgową Radą Adwokacką w Krakowie w sprawie skarżącej na podstawie art. 74 ustawy Prawo o adwokaturze. Skarżąca odebrała zaświadczenie wydane przez ORA w Krakowie. W dniu 10 marca 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie wydała zaświadczenie, w którym wskazano, że skarżąca w dniach 19 - 22 marca 2013 r. przystąpiła do państwowego egzaminu adwokackiego na podstawie art. 77b ustawy Prawo o adwokaturze, przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego w 2013 r. z siedzibą w K. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r. uzyskała wynik pozytywny egzaminu. Uchwałą ORA w Krakowie z dnia [...] 2013 r. skarżąca została wpisana na listę adwokatów Krakowskiej Izby Adwokackiej, wobec braku sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości i złożenia ślubowania w dniu 16 stycznia 2014 r., rozpoczęła wykonywanie zawodu w dniu 16 stycznia 2014 r. Zawód od tego dnia wykonuje nieprzerwanie. Obecnie toczy się postępowanie przed Okręgową Radą Adwokacką w Krakowie w sprawie skarżącej na podstawie art. 74 ustawy Prawo o adwokaturze. Skarżąca odebrała zaświadczenie wydane przez ORA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie wniosła o jej oddalenie wskazując, że w dniu 27 lutego 2020 r. zostało sporządzone wnioskowane przez skarżącą zaświadczenie, a zatem nie doszło do bezczynności organu. Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt III SAB/Kr 66/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Krakowskiej Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności (punkt I); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II); przyznał od Krakowskiej Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie kwotę 1000 (tysiąc) złotych (punkt III); zasądził od Krakowskiej Izby Adwokackiej w Krakowie działającej przez Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt IV). Zażaleniem z dnia 11 grudnia 2020 r. skarżąca zaskarżyła punkt I oraz IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rażąco błędnym niezobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie zaświadczeń w określonej we wniosku o jego wydanie treści lub wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia określonej treści; - art. 200 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym niezasądzeniu od organu zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku organowi; zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów postępowania zażaleniowego. Skargą kasacyjną z dnia 15 grudnia 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie punktów od II do IV. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W oparciu o podniesione zarzuty Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie wniosła o uchylenie punktu II- IV wyroku, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił punkt IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie zażaleniowe w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu dla skarżącej uiszczonej przez skarżącą opłaty od zażalenia w wysokości 100 zł. Postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. (I GZ 142/21) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o uzupełnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt II GZ 142/21). Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt pierwszy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 66/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (punkt 1); oddalił skargę kasacyjną Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w całości (punkt 2); zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3). W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zażalenie wniesione w zakresie punktu I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez skarżącą zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA, rozstrzygając bezprzedmiotowość zobowiązania organu do wydania zaświadczenia z tego powodu, że organ 27 lutego 2020 r. wydał zaświadczenie, Sąd I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy treści wniosku, jak i treści wydanego zaświadczenia i dopiero po ich zestawieniu ze sobą ocenić, czy rzeczywiście wnioskowane zaświadczenie zostało wydane, przez co bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 328) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., IV SA/Po 251/22, CBOSA). Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej oraz organy administrujące reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W wyroku z dnia 16 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści; 3) odmowę wydania zaświadczenia. Wydając natomiast zaświadczenie z dnia 27 lutego 2020 r. w rzeczywistości organ nie wydał wnioskowanego zaświadczenia, ani nie ukończył postępowania w sposób przewidziany w k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezgodne z prawem było uzupełnienie przez organ wydanego w dniu 27 lutego 2020 r. zaświadczenia o treść, co do której brak było wniosku skarżącej. NSA wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Zaświadczenie nie jest aktem woli, lecz jedynie aktem wiedzy. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie stanowi, więc realizacji kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalenia praw lub obowiązków jednostki. Wydając zaświadczenie organ nie może działać z urzędu i wydać zaświadczenia potwierdzającego niewnioskowane okoliczności. W przypadku braku możliwości wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia wnioskowanej treści żądanej przez osobę wnioskującą o jego wydanie powinien wydać postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał analizy treści wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. oraz dwóch zaświadczeń wydanych przez Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie w dniach 27 lutego 2020 r. oraz 10 marca 2020 r. Sąd stwierdził, że w przypadku obydwu zaświadczeń Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie dodała do zaświadczenia treść, o którą nie wnosiła skarżąca, tj. wskazała, że w stosunku do skarżącej toczy się postępowanie przed Okręgową Radą Adwokacką w Krakowie na podstawie art. 74 ustawy Prawo o adwokaturze. Mając na względzie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie nie załatwiła wniosku skarżącej w sposób zgodny z treścią art. 217 i n. k.p.a., a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania ORA do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie rozpozna wniosek skarżącej z dnia 29 października 2018 r. poprzez wydanie zaświadczenia żądnego przez skarżącą, odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści bądź odmowę wydania zaświadczenia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł w jak w sentencji wyroku.