III SAB/Kr 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. – H. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie określenia wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora, II. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania w terminie 14 dni aktu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2015 r. o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. S. – H. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie upoważnienia Wójta Gminy, zwrócił się do Sądu Rejonowego o ustanowienie przedstawiciela dla nieznanego z miejsca pobytu R. Ł. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu świadczeń alimentacyjnych. Postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich ustanowił kuratora dla nieobecnego R. Ł. w osobie M. S. - H. Po zakończeniu postępowania administracyjnego adwokat M. S. – H. pismem z dnia 19 października 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu R. Ł. Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie upoważnienia Wójta Gminy, poinformował M. S. – H., że w pkt II postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 marca 2015 r. kosztami postępowania o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej obciążono Skarb Państwa. Zdaniem Kierownika GOPS, skoro Sąd nie orzekł o obowiązku zapłaty kosztów postępowania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej to żądanie zapłaty wynagrodzenia jest pozbawione podstawy prawnej i musi zostać uznane za bezzasadne. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. M. S. – H. wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez merytoryczne rozpoznanie jego wniosku z dnia 19 października 2015 r. W uzasadnieniu wezwania M. S. – H. powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, zgodnie z którym wynagrodzenie dla kuratora nieznanego z miejsca pobytu należy do kosztów postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania kuratorowi M. S. – H. wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Jako powód odmowy Wójt Gminy wskazał brak we wniosku kuratora oświadczenia, o którym mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. M. S. – H. podtrzymał swój wniosek o ustalenie wynagrodzenia wskazując, że nie zostało ono dotychczas uiszczone w całości lub w części. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował M. S. – H., że jego wniosek o ustalenie wynagrodzenia został merytorycznie rozpatrzony postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 20 lutego 2016 r. M. S. – H. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie na bezczynność Wójta Gminy za nieuzasadnione, gdyż postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] organ ten rozstrzygnął o kosztach postępowania administracyjnego w ten sposób, że odmówił przyznania kuratorowi wnioskowanego wynagrodzenia. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy nie pozostaje więc w bezczynności. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. M. S. – H. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na zaniechaniu określenia wynagrodzenia dla kuratora nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdził, że organ do tej pory nie zakończył merytorycznie postępowania w części dotyczącej określenia jego wynagrodzenia jako kuratora nieznanego z miejsca pobytu, a jedynie w toku podjętych działań próbował bez podstawy prawnej odszukać sposób aby nie określać tego wynagrodzenia. W pierwszej kolejności organ odmówił wynagrodzenia w ogóle, a następnie powołał się na nieznajdujący się w przepisach prawa obowiązek złożenia wniosku z oświadczeniem o nieopłaceniu wynagrodzenia, aby ostatecznie próbować zakończyć formalnie postępowanie wobec innej osoby, która nie jest kuratorem. Skarżący wyjaśnił, że skoro postanowienie Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2015 r. zostało skierowane do osoby, którą on nie jest, tj. do M. S. – H., to nie był uprawniony do odwołania się od niego. Zdaniem skarżącego, podjęte przez niego w toku postępowania administracyjnego czynności oraz nakład pracy uzasadniają przyznanie mu wynagrodzenia oraz zwrot poniesionych wydatków. Natomiast działanie organu narusza zasady określone w Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ organ kwestionuje zasadność wynagrodzenia jako takiego. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2748/12, w którym Sąd ten poddał pod wątpliwość możliwość ustalenia wynagrodzenia w drodze jakiegokolwiek postanowienia. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy określenie wynagrodzenia dla kuratora nie następuje w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący oświadczył, że poza niniejszą skargą złożył również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2015 r. (kopia wniosku została dołączona do skargi). W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia jego wniosku z dnia 19 października 2015 r. o określenie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora oraz wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie jak bezzasadnej. Organ podniósł, że bezczynność ma miejsce tylko wtedy, gdy organ nie wydał decyzji lub innego aktu, do wydania których był zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Wójt Gminy wydał w dniu 28 grudnia 2015 r. postanowienie, które merytorycznie zakończyło sprawę, a więc nie pozostaje on w bezczynności. Organ dodał, że skarżący miał możliwość wnieść zażalenie od tego postanowienia, czego jednak nie uczynił. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. skarżący poinformował, że postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] jako wydanego bez podstawy prawnej. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że organ nie podjął merytorycznych działań prowadzących do załatwienia jego wniosku i nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia z dnia 28 grudnia 2015 r. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i stwierdził, że do dnia rozprawy nie otrzymał wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej ani żadnej innej korespondencji od Wójta Gminy w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę na treść art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016r. poz. 23) - Kodeks postępowania administracyjnego(k.p.a.), które stanowią: "Art. 35. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania." "Art. 36. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy." W niniejszej sprawie w dniu 28 grudnia 2015 r. Wójt Gminy wydał postanowienie nr [...], którym odmówił przyznania skarżącemu wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Następnie postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność wymienionego wyżej postanowienia Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2015 r. Oznacza to, że obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje żaden akt prawny, który stanowiłby merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o przyznanie mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 stwierdził, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności – jak w pkt I wyroku. W związku ze stwierdzoną bezczynnością Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązał wójta Gminy do wydania w terminie 14 dni aktu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2015 r. o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora – jak w pkt II wyroku. W tym miejscu należy wyjaśnić, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie. Należy również zauważyć, że ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą Rzeczpospolitej Polskiej jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio (a nie wprost), przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U z 2013 r. poz. 1476). W tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sprzeczne z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, ponieważ uchwała ta wyklucza zastosowanie wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia wprost, nie wyklucza jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Powołany wyżej pogląd prawny Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności powoduje, że Sąd ma również obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi bowiem na wniosek skarżącego o przyznanie mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej organ najpierw sporządził pismo z dnia 12 listopada 2015 r., a później wydał postanowienie z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...]. Organ podjął więc działania w celu rozpoznania wniosku skarżącego, jednak były one wadliwe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ, gdyż pozostawał on w przeświadczeniu, że sprawa wniosku skarżącego została merytorycznie załatwiona. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt III wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt IV wyroku. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.