III SAB/Kr 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Burmistrza T. I. zobowiązuje Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [....] 2011 r. sprecyzowanego wnioskiem z dnia [....] 2011 r. nakazując wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat J. L., Kancelaria Adwokacka, ul. [....] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. W dniu 20 lipca 2011 r. skarżący – A. O. - złożył za pośrednictwem Burmistrza T wniosek do Wydziału Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego dotyczący oszacowania szkód powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w gospodarstwie rolnym. Ze względu na opracowanie przez Wojewodę nowego wzoru wniosku, skarżący złożył wniosek powtórnie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Zgodnie z procedurą wynikającą z Zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r. wraz z załącznikami, została powołana Komisja do spraw szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, znajdujących się na obszarach, na których wystąpiło niekorzystne zjawisko atmosferyczne. W dniu 29 sierpnia 2011 r. ww. Komisja, składająca się z pracowników Urzędu Miejskiego oraz Ośrodka Doradztwa Rolniczego podjęła próbę lustracji gospodarstwa rolnego skarżącego, która winna zakończyć się sporządzeniem protokołu. Ze względu na sprzeciw skarżącego odnośnie do potwierdzonej przez pracownika Urzędu Miejskiego średniej powierzchni posiadanych przez skarżącego gruntów rolnych w latach 2008-2011, Komisja odstąpiła od swoich czynności i nie doszło do spisania protokołu. Pismem nr [...] z dnia 6 września 2011 r. skarżący został poinformowany przez Burmistrza T, że w związku z zaistniałymi okolicznościami protokół z oszacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym nie zostanie przekazany Wojewodzie, co będzie skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył osobiście w dniu 8 września 2011 r. pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na spisanie protokołu z szacowania szkód w uprawach rolnych na podstawie powierzchni gospodarstwa 1,53 ha wykazanej przez urząd, bowiem uważa, że jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 4,30 ha. Ponadto, w dniu 7 września 2011 r. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga A. O. na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza T jego wniosku w sprawie oszacowania strat w gospodarstwie rolnym z dnia 20 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 7 października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ww. zażalenie A. O. za nieuzasadnione. W jego uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz T wywiązał się ze swoich obowiązków, bowiem udostępnił rolnikom wnioski o oszacowanie szkód, zebrał indywidualne wnioski rolników w sprawie, dokonał ich weryfikacji pod kątem ich kompletności oraz potwierdził wystąpienie na terenie gminy T niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Kolegium zauważyło nadto, że oszacowania szkód dokonuje Komisja powołana przez Wojewodę, zaś Burmistrz nie może wymóc na stronie podpisania protokołu szacowania szkód, jak też nie może wydać w omawianej kwestii rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. A. O. złożył skargę na bezczynność Burmistrza T, zarzucając mu niewydanie do chwili obecnej żadnej decyzji dotyczącej strat poniesionych przez niego w wyniku powodzi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz T wniósł o jej oddalenie, argumentując, że nie miał obowiązku wydawania jakiejkolwiek decyzji z powodu odmowy podpisania przez skarżącego protokołów szkód, co skutkowało nieprzekazaniem ich Wojewodzie. W konsekwencji nie rozpatrzono sprawy pod względem merytorycznym. Zgodnie bowiem z procedurą przewidzianą Zarządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r. celem udzielenia pomocy rolnikom poszkodowanym niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi została powołana Komisja Wojewody do spraw szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej znajdujących się na obszarach, na których wystąpiło niekorzystne zjawisko atmosferyczne. Wnioski o oszacowanie szkód składane są do Urzędu Wojewódzkiego za pośrednictwem Urzędu Miejskiego. Tak więc to Komisja Wojewody, a nie Burmistrz T, dokonuje szacunku zgłoszonych szkód. Zadania burmistrza w tym zakresie są sprecyzowane w w/w zarządzeniu i polegają m.in. na udostępnianiu, zbieraniu i wstępnej weryfikacji wniosków poszkodowanych rolników o dokonanie szacunku szkód, organizacji i obsłudze administracyjnej pracy Komisji oraz na udziale wyznaczonych do pracy w Komisji pracowników w szacunku szkód i sporządzaniu protokołów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność Burmistrza T jest dopuszczalna i zasadna. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. w indywidualnych sprawach. W tym zakresie, zdaniem Sądu, skarżący wyczerpał tryb przedskargowy wnosząc uprzednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas gdy organ w ustalonym terminie nie podjął określonych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, albo mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Zatem w przypadku skarg na bezczynność strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza T polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 20 lipca 2011 r., sprecyzowanym następnie 10 sierpnia 2011 r., w którym zgłosił, że poniósł straty w wyniku powodzi. Przyznać należy, że wypełnienie przez skarżącego wniosku w niniejszej sprawie na formularzu przeznaczonym do składania wniosków o przyznanie pomocy polegającej na udzieleniu pomocy finansowej na wznowienie produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, gdzie wystąpiły szkody spowodowane przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne, mogło w pewien sposób wprowadzać w błąd organy, co do żądania skarżącego. Zauważyć jednakże należy, że to skarżący dysponuje legitymacją skargową, zaś zasada ignorantia iuris nocet w postępowaniu administracyjnym ulega przełamaniu. Z postanowień art. 9 k.p.a. jasno wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają zatem czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady tej wynika więc między innymi obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Tego jednakże Burmistrz T nie uczynił. Gdyby zachował się w sposób należyty zaraz po złożeniu przez skarżącego wniosku i wyjaśnił jego rzeczywiste intencje ustaliłby, że skarżący żądał udzielenia mu pomocy w formie stosownego zasiłku z ustawy o pomocy społecznej. Nie doszłoby wówczas do takie go stanu rzeczy, jak obecnie. Okoliczności te znalazły swoje potwierdzenie nie tylko w aktach sprawy ale i na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. Wobec powyższego zasadnie skarżący zarzuca Burmistrzowi T, że pozostaje on w stanie bezczynności. Wniosek skarżącego o udzielenie mu pomocy z ośrodka pomocy społecznej nie został dotąd bowiem rozpoznany przez Burmistrza T, jako organ posiadający kompetencje do jego załatwienia w formie władczej. Myli się więc Burmistrz T argumentując, że w tej sprawie nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2013 r., poz. 182, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) udziela się pomocy osobom i rodzinom w szczególności z powodu klęski żywiołowej (art. 7 pkt 15), przez którą rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Katastrofą naturalną mogą być: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady, powodzie, susze, pożary, masowe występowanie szkodników oraz chorób u roślin i zwierząt, zjawiska lodowe na rzekach, jeziorach, morzach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie pozostawia w tym względzie wątpliwości, że 19 lipca 2011 r. miały miejsce niekorzystne zjawiska atmosferyczne, które doprowadziły do strat w gospodarstwie rolnym skarżącego i tym okolicznością organy nie przeczą. W związku z tym, ustawodawca w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, przewidział formę pomocy osobom albo rodzinom, którzy doznali strat w wyniku zdarzenia losowego, a także w sytuacji, gdy osoba albo rodzina poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej w postaci zasiłku celowego. Decyzję w tym przedmiocie bez wątpienia, jak wynika z treści art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, wydaje między innymi burmistrz. Burmistrz T takiej decyzji w załatwieniu wniosku skarżącego w niniejszej sprawie nie wydał. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punktach I sentencji wyroku, zobowiązując Burmistrza T do rozpoznania wniosku skarżącego i wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.