III SAB/Kr 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2014 r. i wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. J. J. (dalej Skarżący), działający przez pełnomocnika - brata F. J. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie aktualizacji operatu gruntów i budynków. W treści skargi podniósł, że Starosta pismem z dnia 11 lutego 2015 r. zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o aktualizację operatu gruntów i budynków, a mimo to do tej pory nie podjął żadnych działań. Kolejnymi, bowiem zawiadomieniami Starosta wyznaczał sobie coraz to nowe dodatkowe terminy załatwienia sprawy, który w końcowym zawiadomieniu z dnia 15 czerwca 2015 r. został ustalony na dzień 31 lipca 2015 r. Również złożenie zażalenia przez Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie nie przyniosło żadnego skutku i nie zostało uwzględnione przez organ nadrzędny. Skarżący uważa, że takie działanie Starosty nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Skoro Starosta dotąd nie podjął żadnych działań lekceważąc przepisy prawa, uważa, że zaistniała konieczność złożenia skargi na bezczynność organu. Skarżący domaga się zatem uznania skargi za zasadnej i bezzwłoczne wydanie decyzji, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Starostę i na tej podstawie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20 000 zł. W odpowiedzi na tą skargę Starosta wskazał na podjęte w sprawie czynności procesowe, które w jego ocenie przesądzają, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż pozostaje on w zwłoce. Uznając zatem skargę za bezzasadną wniósł o jej oddalenie. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się w następująco: Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu 12 grudnia 2014 r., skierowanym do "Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego", Skarżący zażądał aktualizacji operatu gruntów i budynków w odniesieniu do działek o nr "przed ich scaleniem": [...], [...], [...], [...], [...], [...]no pow. 0,2699 ha, objętych księgą wieczystą KW [...] na rzecz J. J. Wskazał w nim, że w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylającym decyzje scaleniowe, domaga się aktualizacji operatu w odniesieniu do ww. działek, gdyż stwierdzenie organu wojewódzkiego w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., że całkowita powierzchnia gruntów własności Skarżącego po scaleniu jest większa niż przed scaleniem, jest całkowicie nieprawdziwe. Działki te zostały zabrane, a w zamian nie przekazano żadnego gruntu Skarżącemu. Uważa, że jest niedopuszczalnym, iż organy zatwierdzające projekt scalenia gruntów doprowadziły do sytuacji zaboru wskazanych działek w zamian nie przekazując Skarżącemu żadnego innego gruntu, a działanie takie jest akceptowane przez organ wojewódzki. Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) wniosek Skarżącego wg właściwości Staroście. Starosta pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. wezwał Skarżącego w zakreślonym terminie, do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa do działania brata w imieniu Skarżącego. Wniosek ten został uzupełniony, a oryginał pełnomocnictwa został przesłany organowi za pismem z dnia 28 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu 3 lutego 2015 r. Skarżący został następnie pismem z dnia 11 lutego 2015 r. zawiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o aktualizację operatu geodezyjnego. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano Skarżącego u konieczności uiszczenia stosownej opłaty. Jak wynika z adnotacji z dnia 19 lutego 2015 r. pełnomocnik Skarżącego zapoznał się z aktami sprawy w tym samym dniu i uiścił wymaganą opłatę skarbową za wydanie decyzji. W związku ze zwróceniem korespondencji z dnia 11 lutego 2015 r. (zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego), kierowanej do stron postępowania – K. K. oraz M. K., z adnotacją "adresat zmarł" oraz powzięciem informacji, że I. S. również nie żyje, organ podejmował działania w celu ustalenia ich następców prawnych i zawiadomieniem z dnia 18 marca 2015 r. poinformował, że wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 30 kwietnia 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Starosta poinformował, że sprawa nie może zostać załatwiona we wskazanym terminie z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia następców prawnych zmarłych stron i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 15 czerwca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. Starosta poinformował ponownie, że sprawa nie może być załatwiona w wyznaczonym terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia 10 lipca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2015 r. Starosta poinformował z kolei, że postępowanie w dalszym ciągu nie może zostać załatwione w wyznaczonym terminie i wskazał kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2015 r. Jak wynika z akt od dnia 11 lutego 2015 r. aż do dnia 7 lipca 2015 r. Starosta podejmował działania związane z ustaleniem stron postępowania, w tym spadkobierców zmarłych stron. Pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. (wpływ do organu w tym samym dniu) złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy z jego wniosku o aktualizację operatu geodezyjnego w terminie, podnosząc, że pomimo znacznego upływu czasu organ nadal w sprawie nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2015 r. uznano natomiast skargę Skarżącego w trybie art. 237 § 3 k.p.a. za niezasadną. Pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia 10 lipca 2015 r. zwrócił się, za pośrednictwem Starosty, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zobowiązanie Starosty do podjęcia działań i rozwiązań organizacyjnych zapobiegających naruszaniu ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Starosty w sprawie z wniosku Skarżącego o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a., bowiem wniósł, zażalenie na bezczynność Starosty, które postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za nieuzasadnione. Bez wątpienia skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W ocenie Sądu zasadnie zarzuca Skarżący Staroście, że pozostaje on w bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że Starosta jest w świetle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) kompetentnym i właściwym organem do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Stosownie więc do treści § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2015 r. , poz. 542 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), utrzymanie operatu jest zadaniem starosty i w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjno-kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1373/14, Lex nr 1644119). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, jak stanowi to § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zawarte w ewidencji dane o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym , wskazane w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, mogą być aktualizowane z urzędu jak i na wniosek (art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W niniejszym przypadku postępowanie o aktualizację operatu ewidencyjnego zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2014 r. Analiza przekazanych Sądowi wraz ze skargą na bezczynność akt administracyjnych, jak i pism procesowych wskazuje, że Starosta do dnia wyrokowania nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, zarówno co do istoty sprawy, jak i w inny sposób kończącego postępowanie, czy też stosownego aktu tamującego dalszy bieg terminu załatwienia tej sprawy. Wobec tego skarga, zarzucająca Staroście, że pozostaje on w bezczynności, okazała się zasadna i dlatego też Sąd, zgodnie z postanowieniami art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 10 grudnia 2014 r. i wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt. Trzeba mieć bowiem na uwadze charakter niniejszej sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwiania. Kwestie te są również zasadnicze dla oceny, czy bezczynność, której istnienie Sąd stwierdził, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W tym zakresie Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Do uznania zatem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów i to nawet kilkukrotne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności powodujące zwłokę organu oraz jego działania w toku mają więc także znaczenie dla tej oceny. Patrząc przez ten pryzmat na niniejsze postępowanie i podejmowane w jego toku przez Starostę czynności, mimo opóźnienia w załatwieniu tej sprawy i trwającego 7 miesięcy postępowania, które nie zakończyło się wydaniem w nim jakiegokolwiek aktu administracyjnego, stwierdzić należy, że stan zwłoki w załatwieniu tej sprawy nie nosi mimo to cech rażącego naruszenia prawa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przy tak określonym żądaniu Skarżącego, domagającego się aktualizacji operatu ewidencyjnego w związku z uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji scaleniowych, Starosta z jednej strony, co do zasady, nie mógł zadośćuczynić temu żądaniu póki nie zostaną ponownie wydane i nie nabiorą waloru ostatecznych decyzje scaleniowe, z tym jednak zastrzeżeniem, że postępowanie to się toczy i dotyczy działek Skarżącego, wskazanych we wniosku o aktualizację operatu ewidencyjnego. Decyzja bowiem o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Mając więc to na uwadze oraz długotrwałość postępowania scaleniowego, z drugiej strony specyfikę postępowania aktualizacyjnego, w którym wprowadza się w operacie ewidencyjnym dane na podstawie wskazanych w nim dokumentów, bądź na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, jak to stanowi art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, biorąc także pod uwagę czynności związane z ustalaniem następców prawnych zmarłych stron, nie można zarzucić Staroście, aby w tym przypadku podejmował czynności dla pozoru i nie mające swojego procesowego uzasadnienia. Nie mniej jednak Starosta winien był rozważyć, czy i w jakim stopniu w tym wypadku postępowanie aktualizacyjne zależne jest od wyniku postępowania scaleniowego i przy pozytywnym ustaleniu zależności wydać w tym względzie stosowne postanowienie (art. 97 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ geodezyjno – kartograficzny, mając tak sprecyzowane żądanie Skarżącego nie jest obowiązany, w odniesieniu do treści art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czekać na załatwienie sprawy scaleniowej, bo i tak jego obowiązkiem jest czuwanie nad aktualnością ewidencji gruntów i budynków, powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne, załatwiające wniosek Skarżącego. W związku z powyższym nie był możliwy do zrealizowania postulat Skarżącego – stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, brak było również przesłanek do wymierzenia Staroście grzywny, w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punktach: I sentencji wyroku, zobowiązując Starostę do rozpatrzenia wniosku Skarżącego i wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt administracyjnych, II sentencji wyroku, stwierdzając, że bezczynność Starosty, nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.