III SAB/Kr 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wznowienia postępowania I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 8 czerwca 2014 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. K. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 8 czerwca 2014 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego orzeczeniem organu nr [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Komisariatu Policji o odmowie wydania zaświadczenia. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o funkcjonowaniu w 2003 r., w ogniwie patrolowo-interwencyjnym Komisariatu Policji rejestru nadgodzin (ponadnormatywnego czasu służby) zarejestrowanego w wykazie liczb dziennika OPI, z podaniem liczby dziennika przedmiotowego dokumentu, na podstawie rejestru obiegu dokumentów o wydanie zaświadczenia w oparciu o wpis w ewidencji dokumentów o losie tego rejestru, co do jego ostatecznego rozliczenia w zakresie widniejących w nim i przypisanych dla funkcjonariuszy OPI, w szczególności skarżącego, ponadnormatywnych godzin służby w Policji, nadto o wydanie zaświadczenia, że dokument czy rejestr ponadnormatywnego czasu służby OPI został skutecznie wybrakowany jako niepodlegający archiwizacji z numerem protokołu wybrakowania zawierającego nałożoną na ten dokument liczbą dziennika, względnie o jego obecnym miejscu przechowywania znanym organowi z urzędu z rejestrów ewidencji dokumentów archiwalnych, jakim jest każdy dokument z nadaną liczbą dziennika. Skarżący wniósł także o wydanie zaświadczenia o posiadaniu nierozliczonych godzin ponadnormatywnej służby, z określeniem ich liczby na datę przeniesienia skarżącego od początku 2004 r. do Komisariatu Policji. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. nr [...] Komendant Komisariatu Policji odmówił wydania zaświadczeń o żądanej przez skarżącego treści. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie (zatytułowane jako odwołanie), w wyniku którego postanowieniem z 1 sierpnia 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczeń. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżący złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą Sąd ten oddalił wyrokiem z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1218/12. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt III SO/Kr 24/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Komendantowi Powiatowemu Policji grzywny. W piśmie z dnia 8 czerwca 2014 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści, zakończonego postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 sierpnia 2012 r., utrzymującym w mocy postanowienie Komendanta Komisariatu Policji nr [...] z dnia 11 lipca 2012 r. Skarżący jako podstawę prawną żądania wznowienia postępowania wskazał art. 145 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.: dalej: k.p.a.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13 (Dz.U. 2014, poz. 736), w którym Trybunał stwierdził, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, który nakładał na podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia obowiązku wykazania okresów służby w warunkach bezpośrednio zagrażających zdrowiu i życiu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, w związku z czym jest niezgodny z Konstytucją RP. Komendant Powiatowy Policji w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do zmiany stanowiska zajętego w postanowieniu z 1 sierpnia 2012 r., nr [...]. Organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy o wznowieniu postępowania, gdyż w każdym czasie osoba może zwrócić się z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W piśmie z dnia 21 czerwca 2014 r. zatytułowanym "Zażalenie na czynność administracyjną KPP" skarżący wniósł zażalenie na "postanowienie" Komendanta Powiatowego Policji z 16 czerwca 2014 r. podnosząc, że co prawda pismo nie jest "oznaczone mianem orzeczenia administracyjnego", jednak spełnia minimum wymagań uzasadniających uznanie go za takowe. Skarżący podniósł także, że jeśli organ nie uzna pisma z 16 czerwca 2014 r. za orzeczenie administracyjne, to wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie art. 37 k.p.a. Odrębnym pismem z dnia 22 czerwca 2014 r. skarżący wniósł także skargę na funkcjonariusza Policji insp. D. P., podnosząc, że działał on z rażącym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się pismo zaakceptowane przez Komendanta Powiatowego Policji z dnia 7 lipca 2014 r. zatytułowane "sprawozdanie z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w związku z dwoma skargami Pana K. J.", w którym stwierdzono w szczególności, że obie skargi należy uznać za niepotwierdzone. Jak była mowa wyżej, w dniu 23 lipca 2014 r. wpłynęła skarga K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że podanie o wznowienie postępowania w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zostało wniesione w terminie ustawowym. Podniósł także, że wnosił o rozpoznanie jego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w przypadku nieuznania pisma z 16 czerwca 2014 r. za akt administracyjny, natomiast Komendant Wojewódzki Policji ani nie uznał pisma za akt administracyjny, ani nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zdaniem skarżącego w Komendant Powiatowy Policji podjął w sprawie wadliwe czynności w przedmiocie jego podania o wznowienie postępowania w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, a takie działanie należy zakwalifikować jako bezczynność organu. Skarżący wniósł o nałożenie na Komendanta Powiatowego Policji obowiązku właściwego rozpoznania jego podania o wznowienie postepowania administracyjnego oraz zakończenie go właściwą czynnością kończącą postępowanie dla tej instancji. Skarżący wniósł także o zastosowanie środków dyscyplinujących organ, gdyż doszło do rażącego naruszenia prawa w sposób oczywisty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podniósł, że wydane w II instancji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści było oparte o przepisy działu VII k.p.a. (art. 217-220), a nie o przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.), którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, zatem wyrok Trybunału z dnia 27 maja 2013 r. ogłoszony 3 czerwca 2014 r. nie zmienia rzeczywistości prawnej, w której Komendant Powiatowy Policji rozpatrywał wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia. Nadto organ podniósł, że postępowanie w sprawach o wydawanie zaświadczeń jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, które jest odformalizowane i w istotnej mierze regulowane przepisami odrębnymi. Organ uznał, że prawomocnego postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia nie można wznowić, a powrót do ponownego jego zainicjowania przed organem jest możliwy tylko poprzez złożenie kolejnego wniosku. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 września 2014 r. podjął dalszą polemikę ze stanowiskiem organu, wskazując na wadliwości w prowadzonym postępowaniu i precyzując obowiązki, które zdaniem skarżącego, winny zostać nałożone na organ przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm określających terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze zmiany dokonane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) należy przyjąć, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Mając na uwadze treść skargi, jak również treść zażalenia z dnia 25 czerwca 2014 r. (data wpływu), które było zażaleniem na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, Sąd zakwalifikował skargę K. J. wniesioną w dniu 23 lipca 2014 r. (pismem z dnia 18 lipca 2014 r.) jako skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Skierowane do Komendanta Powiatowego Policji pismo K. J. z dnia 8 czerwca 2014 r., w którym domagał się on wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści, zakończonego postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 sierpnia 2012 r. ma charakter wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Wniosek ten – niezależnie od jego zasadności lub bezzasadności – zawiera bowiem wyraźne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym trybie. Z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że wznowienie, jak również odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. Powyższy przepis formalizuje stadium wszczęcia postępowania wznowieniowego, przewidując formę aktu administracyjnego zarówno dla wznowienia, jak i dla odmowy wznowienia postępowania. Stanowi przy tym wyjątek od reguły statuowanej przepisem art. 61 k.p.a., zgodnie z którą wszczęcie postępowania administracyjnego nie wymaga wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania służy zażalenie, powinno zatem ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a.). Po wyczerpaniu drogi postępowania zażaleniowego legalność postanowienia o odmowie wznowienia postępowania można kwestionować poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 125 k.p.a. postanowienie powyższe powinno być doręczone stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Natomiast na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje. Powyższe przepisy, ani inne regulacje kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy zwykłego pisma dla załatwienia sprawy z wniosku osoby domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia postępowania. Maksymalny termin załatwienia sprawy nie może być dłuższy niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że postępowanie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 8 czerwca 2014 r. (data wpływu 9 czerwca 2014 r.) do dnia rozpoznania sprawy z niniejszej skargi na bezczynność nie zakończyło się w formie prawem przewidzianej, a zwłaszcza nie kończyła postępowania odpowiedź Komendanta zawarta w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., znak: [...]. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 p.p.s.a. wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od czerwca 2014 roku,) w przewidzianej prawem formie skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 8 czerwca 2014 r. Brzmienie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do nakładania na organ ściśle określonych przez skarżącego obowiązków, a jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie mając na uwadze, że organ niezwłocznie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, choć nie nastąpiło to w przewidzianej prawem formie, Sąd stwierdził, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 8 czerwca 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na Komendanta Powiatowego Policji grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także wystąpienia z postanowieniem sygnalizacyjnym w trybie art. 155 tej ustawy. Zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego mają charakter fakultatywny, a organ chociaż nie zakończył postępowania w formie przewidzianej prawem, to w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. odniósł się do stanowiska wnioskodawcy i wyjaśnił motywy, dla których w jego przekonaniu nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.